Юлия Рагулина - Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития

Юлия Рагулина, Юлия Петрова, Алексей Плахотников, Мария Елесина

Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития

© Рагулина Ю. В, Петрова Ю. И., Плахотников А. А., Елесина М. В., 2014

© Издательский дом «НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА», 2014

Введение[1]

Сложившаяся в России сырьевая ориентация экономики не может обеспечить высокое качество экономического роста и ее устойчивое социальное развитие. Перед государством стоит задача перехода на инновационное развитие и реальную модернизацию экономики. В этих условиях идет поиск инструментов стимулирования инвестиционной активности частного капитала и при этом обеспечения наиболее эффективного сочетания интересов государства и предпринимательских структур. В качестве такого инструмента на первый план выдвигается государственно-частное партнерство (ГЧП).

Взаимодействие государства и частного бизнеса, создание устойчивых партнерских отношений между ними как на федеральном, так и на региональном уровне осложняется недостаточной проработанностью институционально-экономических основ этого взаимодействия, вопросов перераспределения прав собственности, возникающих в процессе реализации инвестиционных проектов в рамках отношений ГЧП, поспешностью принятия административных решений по созданию ГЧП без обстоятельной проработки его модели и механизма. Нечеткое представление о финансовых источниках, потенциальных рисках и ожидаемой эффективности от реализации проектов в ряде случаев приводит к неэффективному использованию государственных ресурсов и потере бизнесом заинтересованности в участии в ГЧП.

Некоторые институциональные формы партнерства и адекватные им экономические отношения нередко ошибочно расцениваются не как механизм прогрессивного поступательного экономического развития, а лишь как текущий пересмотр, изменение сложившейся системы отношений собственности и простая перемена подходов к финансированию.

Между тем ГЧП представляет собой не простое объединение ресурсов государства и бизнеса, а новую экономическую форму взаимодействия государства и бизнеса с целью достижения наиболее эффективных для общества результатов. Это взаимодействие может осуществляться в разнообразных институционально-экономических формах и на различных уровнях национального хозяйства (федеральном, региональном и муниципальном). Разнообразны и цели различных партнерств.

Одной из наиболее сложных проблем при этом является вопрос финансового обеспечения ГЧП, предопределяющего уровень его инвестиционного потенциала и экономическую эффективность. В связи с тем, что любое вложение капитала предполагает его рациональное, экономически выгодное (прибыльное) инвестиционное размещение, одним из важнейших организационно-управленческих вопросов ГЧП является поиск компромиссных решений, обеспечивающих, с одной стороны, достаточную для бизнеса доходность вложенного капитала при разумном распределении рисков, а с другой стороны, максимально быстрое и качественное решение актуальных социальных проблем и эффективное управление объектами государственной собственности.

Существует настоятельная необходимость теоретического осмысления проблем, возникающих в процессе регулирования и функционирования механизма государственно-частного партнёрства, имущественных отношений, специфических проблем управления объектами собственности в рамках ГЧП и их отчуждения, осуществляемого в тесной связи с исследованием финансового механизма, источников финансирования, форм и процесса финансового обеспечения ГЧП, распределения имущественных долговых обязательств и соответствующих им прав и ответственности, возникающих рисков, критериев оценки реальных финансовых и социальных результатов ГЧП.

Глава 1

Теоретико-методологические основы регулирования государственно-частного партнерства

1.1. Государственно-частное партнерство: понятие, сущность, значение

Современный российский социум переживает сложный, переломный период своего развития. В последние 20 лет произошла кардинальная трансформация экономического уклада, политического устройства России, изменились культурно-ценностные предпочтения большей части населения. Ушли в прошлое идеологические постулаты, определявшие развитие страны на протяжении десятилетий. В этой ситуации перед Россией стоит задача поиска новых ориентиров социальной эволюции, новых экономических и политических моделей и институтов, адекватных вызовам современности.

Модернизация, согласно распространенным представлениям, должна вывести страну к новым историческим рубежам и горизонтам развития, к ее новому, отвечающему требованиям времени облику. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. констатировал, что в XXI веке России необходима последовательная и системная модернизация[2].

Модернизация общества предполагает переход от индустриального общества к обществу информационному, в котором процессы порождения, распространения и использования знания становятся ключевыми[3].

Модернизация экономики обозначена высшими органами власти России в качестве стратегической цели. Мировой опыт показывает, что без государственно-частного партнерства развитие и эффективное функционирование современной национальной инновационной системы, обеспечивающей проведение комплексной модернизации во всех отраслях народного хозяйства, невозможно.

Однако сложившийся механизм государственно-частного партнерства в реализации целей модернизации экономики Российской Федерации не обеспечивает системного осуществления инновационных процессов по всем направлениям и характеризуется лишь локальными изменениями в отдельных отраслях на небольшой части территорий. В результате этого бюджетные средства, выделяемые на обновление, техническую и технологическую модернизацию, кадровую подготовку, не дают ожидаемых результатов.

Понятие «модернизация» в широком смысле слова – это изменение, усовершенствование, отвечающее современным требованиям[4]. Модернизация народного хозяйства, по мнению автора, представляет собой непрерывный процесс улучшения качеств производимой продукции, а также процесс совершенствования технологии производства продукции с целью максимального использования потенциала имеющихся ресурсов при одновременном совершенствовании во всей технологической цепочке техники и оборудования, организации производства и труда.

Следует согласиться с проф. И. Ю. Беляевой в том, что положительный результат от модернизации экономики может быть получен только при условии перехода от разрозненных инновационных процессов по отдельным направлениям, дающий локальный эффект, к их системе[5].

С учетом сложившихся обстоятельств и мировых тенденций в настоящее время в России развитие эффективных институтов взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности как в целом по стране, так и в отдельных регионах. В этой связи система регулирования развития ГЧП в условиях модернизации экономики Российской Федерации должна быть направлена на поддержку и стимулирование инвестиционной активности, модернизацию, техническое перевооружение и реконструкцию производства, внедрение инноваций и реализацию венчурных проектов[6].

Как в отечественной и зарубежной научной литературе и печати, так и в конкретной практике термин ГЧП нередко употребляется для обозначения любых форм взаимоотношений государства и частного капитала (сектора). Кроме того, в настоящее время в российском законодательстве и практике параллельно употребляются два термина: государственно-частное партнерство и частно-государственное партнерство. Проведенный анализ зарубежных источников показал, что различное сочетание терминов призвано подчеркнуть приоритетную роль той или иной стороны – участника проекта, сторону – инициатора создания этой системы экономических отношений и соответствующего ей механизма для решения социально-экономической проблемы[7].

По нашему мнению, применительно к современной российской смешанной экономике более точным является использование термина «государственно-частное партнерство». При этом, анализируя природу данного вида экономических отношений, необходимо согласиться с тем, что государство в современных условиях организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых строятся отношения бизнеса с обществом и с публичной властью. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает формы и методы, а также его конкретные механизмы (рис. 1)[8].