Галина Шкарлупина - Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ

Образовательное учреждение в своей деятельности руководствуется Законом РФ «Об образовании», « Типовым положением об общеобразовательном учреждении», договором с Учредителем и Уставом общеобразовательного учреждения.

Согласно Гражданскому Кодексу РФ юридическими лицами гл. 6, § 5 (некоммерческие организации), ст. 120, п. 1 – учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично; п. 3 – особенности правового положения видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.63

Создавая единое образовательное законодательство, важно видеть специфику правового регулирования и управления всех компонентов системы образования и каждого вида образовательных учреждений в отдельности, так как модернизация системы образования предполагает переход к вариативной многоуровневой структуре образовательных учреждений в системе непрерывного профессионального образования.

Тип учебного заведения – это не только смена вывески, это марка качества в оказании образовательных услуг. Тип образовательного учреждения предполагает целенаправленную организацию работы с учащимися определенной возрастной группы по осуществлению обучения, воспитания, развития в заданных специальной программой и учебным планом режимах. Тип – это наиболее общая характеристика, к которой относятся те или другие образовательные учреждения. В пределах типа образовательные учреждения подразделяются на виды.

Порядок создания и регламентации деятельности образовательного учреждения регламентируется рядом нормативно-правовых документов: Законом РФ «Об образовании», «Типовым положением об общеобразовательном учреждении», инструктивным письмом Минобразования России от 08.06.98 № 30 «О статусе образовательных учреждений»64, письмом Минобразования России от 14. 05. 2004 № 14–51–131 «Методическими рекомендациями по функциям, организации и работе управляющих советов общеобразовательных учреждений» и рядом других.65

В ст. 12. п. 6. Закона РФ «Об образовании» указывается: «Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государственной аккредитации.66

В соответствии с Законом РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.1996 № 12-ФЗ в ст. 12 п. 2 указывается статус образовательного учреждения – юридическое лицо. Хотя понятие «статус» в статье 12 отсутствует.67

Статус юридического лица является важным элементом нормативно-правового регулирования управленческих функций образовательного учреждения. Разъяснения «О статусе образовательных учреждений» содержит инструктивное письмо Минобразования России от 08.06.1998 № 30.68

В ГК РФ указывается, что юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ст. 48 ГК РФ). Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации (ст. 51 ГК РФ). Образовательному учреждению для осуществления в полной мере прав юридического лица необходимо иметь расчетный счет69.

Образовательное учреждение, не имеющее статуса юридического лица значительно усложняет получение лицензии: на правоведения образовательной деятельности, и последующую аттестацию и государственную аккредитацию учреждения.

Законом «Об образовании» определяется, что деятельность муниципальных и государственных учреждений образования регулируется типовыми положениями соответствующих типов и видов, утверждаемых Правительством Российской Федерации и разрабатываемых на основе Уставов данных образовательных учреждений.

Типовые положения для негосударственных образовательных учреждений являются примерными и носят рекомендательный характер для составления на их основе Устава образовательного учреждения.

В «Реестре образовательных учреждений» (далее «Реестр»…) указаны следующие разновидности образовательных школ70:

– начальные, неполные средние (основные), средние (полные) общеобразовательные школы;

– общеобразовательные школы с углубленным изучением предметов;

– гимназия;

– лицей;

– вечерняя (сменная) общеобразовательная школа;

– центры образования.

Следует отметить, что на базе федерального «Реестра образовательных учреждений» разрабатываются региональные, которые включают такие виды, как « школы-лаборатории», «школы-комплексы».

К числу наиболее распространенных в Южном Федеральном округе относятся следующие виды школ, которых нет в приведенном «Реестре…»:

– общеобразовательная школа с лицейскими или гимназическими классами;

– школы-комплексы, включающие в свою основу дошкольную ступень;

– комплекс образовательная школа – гимназия – колледж;

– комплекс-школа – учреждение дополнительного образования;

– школы, включенные в структуру вуза;

– школы с профильными классами, классами ранней специализации.

Правовые основы деятельности школ, которых нет в государственном реестре образовательных учреждений, в настоящее время регулируются нормативными актами местных органов власти управления образованием, а также их собственными Уставами. Этого нормативно-правового регулирования было бы достаточно, если бы не расхождение с Трудовым и Пенсионным законодательством. Работник не может оформить пенсию по выслуге лет, если образовательное учреждение не входит в «Реестр учебных заведений», утвержденных законодательством РФ. Пунктом 4.1. постановления Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1067 предусмотрена возможность установления тождественности должностей и учреждений в определенном порядке.71

При этом необходимо учитывать, что тождественность ранее применявшихся наименований должностей работников и наименований учреждений тем наименованиям, которые предусмотрены в «Списке…» 1991 г. Так в «Списке наименований должностей работников и наименований учреждений» 2001 года, (установленном Минтрудом России, по преставлению Минобразования России, согласованному с Пенсионным фондом России), определяется только по тем случаям, когда решения об изменениях названия типа образовательного учреждения принимались нормативными правовыми актами федеральных органов власти, в том числе центральным (федеральным) органом управления образованием, в чью компетенцию входит (входило в СССР) решение этих вопросов (утверждение тарифно-квалификационных характеристик, типовых положений, типовых штатов, схем должностных окладов, в соответствии с которыми приводятся (приводились), наименование должностей работников и наименования образовательных учреждений).

Поэтому отсутствие в современном образовательном законодательстве «Реестре…» инновационных типов образовательных учреждений, которые имеют место быть (общеобразовательная школа с лицейскими или гимназическими классами; школы-комплексы, включающие в свою основу дошкольную ступень; комплекс образовательная школа – гимназия – колледж; комплекс-школа – учреждение дополнительного образования; школы, включенные в структуру вуза; школы с профильными классами, классами ранней специализации) при их создании, допускаемые органами власти (учредителями), могут стоить работнику этих учреждений потери педагогического стажа при начислении пенсии за выслугу лет.

Если образовательное учреждение не имеет статуса юридического лица (за исключением филиала образовательного учреждения), то это может явиться основанием для отказа органов социальной защиты засчитывать в стаж, дающий право на пенсию за выслугу лет, периода работы в этих образовательных учреждениях, что приведет к ущемлению прав педагогических работников.

Пока законодательство предписывает устранять неточности, допускаемые в наименовании учреждений и должностей путем внесения изменений в трудовые книжки работников, а в случае ошибок, содержащихся в первичных документах, в приказы, распоряжения и т.д. Настало время внести поправки в законодательство, определяющее сам перечень учреждений образования, предусмотрев интеграционные процессы, создание учебно-научных педагогических комплексов (УНПК).

Образовательное учреждение в своей деятельности руководствуется Законом РФ «Об образовании», « Типовым положением об общеобразовательном учреждении», договором с Учредителем и Уставом общеобразовательного учреждения.