Сергей Бабурин - Мир империй. Территория государства и мировой порядок
В России XX в. (СССР) советская система экономического районирования закреплялась документально – постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 апреля 1961 г. и от 19 сентября 1963 г. было установлено 18 экономических районов. В 1982 г. был выделен из Северо-Западного «Северный» экономический район. На завершающем этапе существования СССР только в составе РСФСР выделяли районы (регионы): Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный.
Второй уровень — национальная система территориальных единиц, существующая в виде либо административной, либо федеративной (государственно-территориальной или национально-государственной) структуры территории. Понятие структуры территории оказывается тождественным понятию территориального деления и выступает, соответственно, как один из основных признаков государства[242]. При этом многообразие различных связей между государством или государственной территорией в целом и отдельными административными территориями (в том числе территориями субъектов Федераций в федеративных системах) складывается в единую территориальную систему.
Элементная структура системы территории складывается исторически и регулируется политико-правовыми механизмами. В качестве элементов при этом могут выступать отдельно взятые регионы, как имеющие статус административно-территориальных единиц или субъектов Федерации, так и охватывающие в силу исторической традиции несколько таких единиц или субъектов. Регионы при этом следует рассматривать как публично выделяемые части государственной территории, что будет более точным и продуктивным, чем попытка И. Н. Барцица представить регион как «пространство, произвольно ограниченное и выделяемое человеком на основе известных критериев»[243]. В своей целостности территориальная система дает ту или иную форму государственного устройства.
Границы элементов территориальной системы в части, не совпадающей с государственными границами, являются административными границами государства, позволяя применять в государстве различные административные режимы. Это относится не только к унитарным и федеративным государствам, но и к внутренней границе между членами союзного государства.
5.2. Административная структура территории
Административная структура территории предполагает, что территория государства разделена, как правило, на усредненные составные элементы, наделенные административной самостоятельностью, в соответствии с которыми строится система органов государственной власти и самоуправления. Такой подход исторически сложился при становлении национальных государств, когда стояла задача организовать жизнь этнически, культурно и лингвистически однородного населения.
Административная структура территории свойственна «национальному» государству, при этом следует помнить, что понятие нации родилось в горниле Великой Французской революции XVIII в., когда «третье сословие» на полях сражений переплавило подданных в граждан, отделяя себя от государства-монарха. Народные массы исповедовали принцип – «моя нация создает мое государство». Слово «национальность» впервые употребила мадам де Сталь в своей книге «О Германии», затем его подхватил и развил Фихте в «Речах к германской нации». В «национальных» государствах единство территории основывается на этнически однородном составе проживающего населения (моногенности нации). Говоря о становлении национальных государств, В. И. Ленин подчеркивал объективную необходимость государственного сплочения территорий с населением, говорящим на одном языке, при устранении всяких препятствий развитию этого языка и закреплению его в литературе[244].
Административная структура территории присуща и «территориальным» государствам, в которых само единство многонационального (полиэтнического) населения основывается на единстве территории. У такого государства возникают социально-политические проблемы, когда «здоровье» народа как целостности увязано напрямую с вопросом о способности каждого этноса реализовать свои цели.
Административно-территориальное деление — достаточно подвижная часть в системе государственного устройства. Так, Итальянская Республика, единая и неделимая, признает местные автономии и содействует их развитию; осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах; приводит принципы и методы своего законодательства в соответствие с требованиями автономии и децентрализации (ст. 5 Конституции). Административное деление территории Италии осуществлено на области, провинции и коммуны (ст. 114). Области, созданные как автономные образования с собственными правами и функциями (ст. 115), выполняют административные функции в пределах основных принципов, установленных законами государства, и в сферах, прямо указанных в конституции или конституционных законах, кроме вопросов исключительно местного значения, которые могут передаваться законами республики провинциям, коммунам или другим местным учреждениям (ст. 117 и 118). Провинции и коммуны в Италии являются территориальными единицами государственного и областного деления (ст. 129). Территории провинций могут быть подразделены на округа с исключительно административными функциями в целях последующей децентрализации.
Конституция Испании провозглашает нерушимое единство испанской нации, единое и неделимое отечество всех испанцев. Она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними (ст. 2 Конституции).
Подход Испании к территориальному устройству государства, закрепленный в разд. 8 Конституции, особо характерен регламентацией автономий. Территориальное устройство Испании включает муниципии, провинции и учреждаемые автономные сообщества. Все эти образования пользуются автономией при ведении своих дел (ст. 137 Конституции). Различия в статутах различных автономных сообществ ни в коем случае не дают им экономических и социальных преимуществ.
Испанские муниципии обладают всей полнотой прав юридического лица. Провинция, также пользующаяся правами юридического лица, представляет собой объединение определенного количества муниципий на основании территориального принципа для осуществления государственной деятельности. Руководство и автономное управление провинциями осуществляется представительными органами. Допускается образование объединений муниципий, отличных от провинций. В архипелагах каждый остров имеет также соответствующее самоуправление в виде кабильдо или советов (ст. 140–141)[245].
Похожие нормы существуют в законодательстве Португалии, структуру территории которой составляют исторически сложившаяся территория на Европейском континенте, а также архипелаги Азорский и Мадейра (ст. 5 Конституции). Конституция подчеркивает, что португальское государство является унитарным и уважает в своей организации принципы автономии местных органов власти и демократической децентрализации государственного управления (ст. 6). Особый политико-административный режим Азорских островов и Мадейры основывается на географических, экономических и социальных характеристиках и на историческом стремлении островного населения к автономии (ст. 227). Структура территории континентальной части Португалии включает местные самоуправляющиеся единицы в лице приходов, муниципий и административных областей; автономных областей Азорских островов и Мадейры – приходы и муниципии (ст. 238).
При конституционном закреплении единства и неотчуждаемости территории Белоруссии территория этого государства делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законодательством (ч. 2 и 3 ст. 9 Конституции Республики Беларусь).
Исторически территориальное деление зарождалось как административное. Так, территория Римского государства периода древней республики делилась на провинции, а периода заката, после смещения самого государства на восток, территория Римской империи (европейцы с XIV в. стали ее называть Византийской империей, но для тех, кто ее населял, она оставалась Романией, т. е. Римской империей вплоть до ее гибели в середине XV в.) делилась на префектуры. В IV в. префектур было четыре (Восток, Иллирик, Италия и Галлия), каждая из которых делилась на диоцезы. В конце VI в. на западе империи были учреждены два больших округа (экзархата), а еще через сто лет префектуры были заменены фемами[246].
Российская административно-территориальная система накануне 1917 г. подразумевала разделение территории государства на губернии, уезды и волости, т. е. территориальные массивы, представлявшие собой относительно самостоятельные районы, в рамках которых выделялись сложившиеся поселения (деревни, села, станицы, города и др.).
