Юлия Рагулина - Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития
– несовершенство налогового законодательства в отношении концессий;
– высокие коррупционные барьеры, которые препятствуют не только развитию концессионной деятельности, но и развитию экономики России в целом.
За последние годы государство предприняло ряд шагов и создало определенные предпосылки для расширения практики концессионных соглашений в экономике. Прежде всего усилилась обратная связь бизнеса и власти за счет государственно-частных консультаций в рамках Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации и ряда предпринимательских организаций.
В 2005 г. был принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Созданы институты особых экономических зон (ОЭЗ), промышленных и технологических парков. Принято положение «Об инвестиционном фонде», которое позже, в 2008 г., было заменено постановлением Правительства Российской Федерации от 1.03.2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации».
В 2007 г. принят Федеральный закон от 08.11.2007 № 261-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Был доработан Федеральный закон «О концессионных соглашениях», изменения и дополнения, к которому вступили в силу с 23.08.2009. Принято постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 495 «Об установлении требований к концессионеру в отношении банков, предоставляющих безотзывные банковские гарантии, банков, в которых может быть открыт банковский вклад (депозит) концессионера, права по которому могут передаваться концессионером концеденту в залог, и в отношении страховых организаций, с которыми концессионер может заключить договор страхования риска ответственности за нарушение обязательств по концессионному соглашению».
Принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Принят ряд нормативных актов, утверждающих типовые соглашения (здравоохранение, системы коммунальной инфраструктуры и др.).
Однако для развития концессионной практики этого, на наш взгляд, недостаточно. При всей важности перечисленных мер можно констатировать, что процесс создания и использования механизмов ГЧП в России, а также диалог государства и бизнеса по данному вопросу только начаты и требуется значительно ускорить движение в этом направлении. Сегодня основная задача государственной власти и бизнеса – выработка конкретных процедур применения этих инструментов и их обкатка на пилотных проектах, которые показали бы все плюсы и минусы каждого вышеперечисленного инструмента.
Для становления, эффективного функционирования и развития системы государственно-частного партнёрства, и в частности института концессии, в Российской Федерации необходимо рассмотреть ряд предложений по совершенствованию форм и методов регулирования развития концессий на государственном уровне.
Государство должно создать продуманную, научно обоснованную долгосрочную стратегию развития государственно-частного партнерства, которая в том числе будет включать этапы развёртывания концессионной деятельности.
Для управления процессами концессионной деятельности, а также для решения целого ряда возникающих организационных вопросов необходимо создать межведомственную комиссию или другой специализированный орган (агентство или департамент) по вопросам выдачи концессионных соглашений, деятельность которого может быть регламентирована либо Федеральным законом «О концессионных соглашениях», либо отдельным указом Президента Российской Федерации. Персональный состав комиссии может определяться по аналогии с опытом зарубежных стран указом Президента Российской Федерации. Помимо политических задач по продвижению механизма концессии в хозяйственной практике перед комиссией возникает блок конкретных практических задач по организации и проведению конкурсов на предоставление концессий, а также по мониторингу реализации указанных проектов.
Важно разработать и создать механизм определения ответственности государства за причинение своими действиями (бездействием) убытков концессионеру и наоборот.
Необходимо подготовить профессиональные кадры, которые будут в состоянии решать задачи развития и оперативной поддержки концессионной деятельности в стране (например, организовать обучение в этом направлении на базе высших государственных школ управления и др.). Речь идет о кадрах для комиссии или другого специализированного органа, о котором говорилось ранее.
Следует доработать отраслевые нормативные правовые акты, отражающие особенности осуществления ГЧП в отдельных отраслях. На данный момент они не отвечают требованиям для правового обеспечения концессионной деятельности, что, как следствие, негативно влияет на развитие концессий в России.
Необходимо разработать и создать механизмы оценки, одобрения и контроля осуществления соглашений, определяющих ГЧП, а также разработать и принять соответствующие подзаконные акты, которые смогли бы внести определенность и ясность в аспект налогообложения концессий. Например, в качестве одного из существенных условий концессионных договоров, заключаемых Советским правительством с иностранными частными инвесторами (юридическими и физическими лицами), выступал льготный налоговый режим. Он находил бы свое проявление в так называемом паушалировании (от немецкого слова «paushal» – взятый вместе) налогов, когда, например, вместо 26 различных налогов взимался один. Текущее налоговое законодательство не дает никаких стимулов для участия частного сектора в ГЧП в целом и в концессиях – в частности.
Для привлечения инвестиций в целях модернизации экономики России необходимо расширить законодательное поле ГЧП – одной только концессии, которая предлагает одну модель взаимодействия государства и частного инвестора – BTO (частный партнер осуществляет строительство объекта, затем передает объект в собственность публичного партнера и осуществляет эксплуатацию объекта, получая при этом доход от эксплуатации), недостаточно. В рамках ВТО право собственности на объект передается концеденту при вводе его в эксплуатацию, что существенно ограничивает возможности частного партнера на привлечение заемного финансирования. Задача модернизации экономики Российской Федерации, реализуемая на уровне регионов, воплощается через законопроекты о ГЧП, в которых прописано взаимодействие власти и бизнеса в рамках других форм партнерства. При этом есть и негативные примеры, когда основная цель концессии – привлечение инвестиций – не срабатывает, концессию просто используют в целях ухода от закона о госзакупках и отдают объект в эксплуатацию практически с нулевыми инвестиционными обязательствами, выжимая максимальный доход от эксплуатации.
Прежде всего, на сегодняшний день, к сожалению (и это признается в официальных отчетах таких ведомств, как Счетная палата Российской Федерации), в законах отсутствует само определение ГЧП. Как уже утверждалось, федеральное законодательство регламентирует лишь одну из форм ГЧП – концессионные соглашения. В нынешних условиях является целесообразным принятие на федеральном уровне законов, позволяющих инвесторам участвовать в проектах ГЧП и в других формах.
Также требуется внести существенные изменения в общефедеральные правовые акты, смежно или напрямую регулирующие отношения и споры, возникающие уже в ходе реализации ГЧП-проектов.
Так, в частности, Налоговым кодексом Российской Федерации установлена обязанность концессионера по уплате налога на имущество, переданного концессионеру и/или созданного им в соответствии с соглашением.
Очевидно, что такое обложение имущества, во-первых, создает значительную налоговую нагрузку для инвесторов. Во-вторых, фактически означает уплату в пользу государства налога со стоимости принадлежащего ему же имущества. В итоге это приведет к увеличению стоимости услуг, оказываемых конечным потребителям.
В данном случае требуется исключить концессионеров из состава субъектов, уплачивающих налог на имущество в отношении имущества, переданного концессионеру, а также в отношении имущества, созданного в соответствии с концессионным соглашением.
Кроме того, не решен вопрос о вычете НДС, уплаченного концессионером поставщикам, возникшего в ходе строительства и эксплуатации объекта концессионного соглашения. Также НДС, возникающий во время строительства дороги, подлежит возмещению в течение 3 лет с момента выставления счета, в противном случае он может быть потерян. В случае, если передача дороги от концессионера государству не приводит к возникновению обязанности по исчислению НДС, то возместить входной НДС проблематично.
