Денис Голушков - Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
2. Основными «действующими лицами» в регламентных процедурах являются следующие.
2.1. Общее собрание депутатов. Общее собрание проводится в виде заседаний, которые, в свою очередь, группируются в сессии. Именно общее собрание принимает окончательные решения по вопросам, входящим в компетенцию Думы.
2.2. Комитеты Думы. Основная задача комитетов – подготовка проектов правовых актов и других вопросов для рассмотрения на заседании представительного органа. Вместе с тем, комитеты могут самостоятельно, без поручения представительного органа, разрабатывать те или иные вопросы. Для более детальной проработки конкретных вопросов, находящихся на рассмотрении, представительный орган вправе создавать временные комиссии, которые, в отличие от комитетов, как правило, создаются на определённый срок для решения конкретного вопроса.
2.3. Председатель представительного органа. Как справедливо указывается в литературе, «долг председательствующего – стоять на страже правил и процедур собрания и проводить их в жизнь без задержек и споров»[20]. Вместе с тем председатель, являясь «первым среди равных», обладает бо́льшим политическим весом, чем другие депутаты, поскольку имеет организационные полномочия, необходимые для реализации возложенной на него функции по организации деятельности представительного органа муниципального образования (часть 14 статьи 35 Закона 131-ФЗ). Объём полномочий председателя регулируется самим представительным органом самостоятельно, в зависимости от сложившихся между депутатами отношений. Например, приведённый в приложении модельный Регламент исходит из того, что именно председатель решает, куда направить внесённый проект – сразу на заседание представительного органа или в комитет для предварительной работы. Однако представительный орган может решить, что внесённые проекты сразу включаются в повестку заседания для решения вопроса о целесообразности их рассмотрения, таким образом исключив данное право из компетенции председательствующего.
Представительный орган вправе выбрать заместителей председателя, которые будут исполнять функции председателя в случае его отсутствия.
Закон № 131 –ФЗ содержит такое понятие, как «депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования». К данным субъектам отнесены председатель представительного органа, его заместитель (заместители), председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), а также депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования (статья 2 Закона № 131-ФЗ). Эта категория была введена в 2015 году в связи с очередным ужесточением антикоррупционного законодательства, в связи с чем для указанных субъектов установлены определённые ограничения.
При применении данной нормы на практике возникают некоторые вопросы. В нашем случае представляет интерес проблема, связанная с тем, что федеральный законодатель в определении указал только два названия: «комиссия» и «комитет» для структурных подразделений представительного органа. В случае несовпадения названий (а такое бывает часто, так как никакой унифицированной формы нет), возникает вопрос – занимает ли депутат «должность в представительном органе муниципального образования», если он является, скажем, «председателем рабочей группы»? Представляется, что в данном случае нужно исходить из сути созданной «рабочей группы» и учитывать, что данное требование корреспондирует антикоррупционным ограничениям. Поэтому, если председатель «рабочей группы» обладает каким-то организационными или распорядительными функциями, позволяющими участвовать в осуществлении полномочий представительного органа, то такое лицо должно признаваться лицом, замещающим «должность в представительном органе муниципального образования». Однако в регламентах представительных органов предпочтительно пользоваться названиями «комиссия» и «комитет», чтобы избежать ненужных вопросов.
3. Регламентные процедуры.
3.1. Как уже отмечалось выше, основная регламентная процедура – это процедура правотворческого процесса, процедура принятия нормативного правового акта. Данная процедура также может быть разделена на два вида: основная процедура принятия и дополнительная[21]. Основная процедура – это непосредственная работа с проектом правового акта, дополнительная – работа с правовым актом, который был отклонён компетентным органом.
По сложившейся практике, в ходе основной процедуры представительный орган трижды рассматривает проект нормативного акта, каждое рассмотрение имеет свои цели и процедурные особенности.
Так, при принятии к рассмотрению представительный орган принципиально оценивает необходимость работы с таким проектом, нужен ли он вообще. Если на данной стадии депутаты высказались против работы с проектом, то проект возвращается субъекту правотворческой инициативы.
Конец ознакомительного фрагмента.
Примечания
1
См. определение ВС РФ от 30.03.2011 № 32-Г11-9, в соответствии с которым суд посчитал, что 11 депутатов из 17 – это менее двух третей.
2
См. определения ВС РФ от 23.10.2013 № 87-АПГ13-2; от 04.09.2013 № 65-АПГ13-1; от 04.09.2013 № 56-АПГ13-7 и др.
3
Апелляционное определение ВС РФ от 18.02.2016 № 20-АПГ16-2; см. также апелляционное определение ВС РФ от 04.02.2016 № 67-АПГ15-63.
4
Апелляционное определение ВС РФ от 18.02.2016 № 9-АПГ16-1.
5
См. подпункт «в» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ; из прежней практики применения ГПК РФ см. пункт 19 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
6
Постановление КС РФ от 28.11.2006 № 9-п «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации».
7
Исходя из того, что сроки для повторного рассмотрения отклонённого акта законом не установлены, суды не удовлетворяют требования о понуждении представительного органа рассмотреть такой акт в определённый срок – см. постановление ФАС Московского округа от 23.05.2011 по делу А41-27532/10.
8
См. подпункт «г» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ. Данная позиция сложилась ещё при применении норм ГПК РФ и АПК РФ, см.: пункт 6.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58, пункты 17, 20, 21 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48, см. также подобную правовую позицию Конституционного Суда РФ в отношении актов федеральных органов власти – пункт 3.2 Определения КС РФ от 02.11.2006 № 537-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью "Новгородский филиал "Содружество" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
9
См. постановление ФАС Дальневосточного округа от 12.12.2012 № Ф03-5592/2012; постановления ФАС Поволжского округа от 25.10.2011 по делу А65-21943/2010, от 22.09.2011 по делу А12-1413/2011, от 12.05.2011 по делу А65-11424/2010; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.12.2010 по делу А45-27630/2009 и др.
10
См. пункт 8 Постановления КС РФ от 30.01.2001 № 2-п «По делу о проверке конституционности положений подпункта «д» пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»…», пункт 3 Определения КС РФ от 10.03.2005 № 71-О «По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
11
Бахрах Д.Н. Очерки теории российского права. – М., 2008. – С. 72.
12
Классический пример – подпункт б пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, которая описывает один из типичных коррупциогенных факторов: «определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций».
