Денис Голушков - Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации
Во-вторых, коррупциогенные факторы, как следует из приведённого выше определения, предполагают наличие именно административной процедуры[12], как разновидности процедуры правоприменительной. Однако представительный орган, как уже говорилось, реализует не административные, а правотворческие процедуры. О том, что антикоррупционная экспертиза имеет своей целью, в первую очередь, деятельность органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями, говорят и сами разработчики методики антикоррупционной экспертизы[13].
Таким образом, к нормам, регулирующим регламентные процедуры антикоррупционная методика не должна применяться.
Более того, антикоррупционную методику невозможно и чисто практически применить к регламентным процедурам в силу их специфики. К примеру, на практике никаким образом невозможно установить сроки принятия нормативного правового акта, поскольку всю совокупность принимаемых решений невозможно классифицировать по сложности разработки; более того, время прохождения проекта зачастую зависит не столько от сложности, сколько от сложившейся политической обстановки, которую учесть не представляется возможным в принципе. Тем более невозможно ограничить широту дискреционных полномочий представительного органа, который должен формулировать нормы, исходя из принципов целесообразности, а не принимать какие-то унифицированные решения.
15. Как уже говорилось, несоблюдение самой по себе процедуры принятия правового акта – одно из оснований для признания правового акта, принятого представительным органом, недействующим. Однако судебная практика подчёркивает, что суду необходимо проверять, были ли нарушены существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида[14]. Таким образом, доказыванию в суде будет подлежать не только сам факт нарушения, но и его существенность, в том числе, с учётом положений процессуального законодательства, нарушение прав и законных интересов. При этом основаниями для признания принятых правовых актов недействующими могут являться как нарушения собственно регламентных процедур[15], так и нарушения особых требований к порядку принятия отдельных категорий правовых актов, установленных действующим законодательством[16].
16. В октябре 2015 года статья 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» была дополнена частью 4.1., в соответствии с которой депутаты представительного органа обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта. До ноября 2015 года такая обязанность была установлена для лиц, замещающих должности на постоянной основе, а с указанной даты – для всех лиц, замещающих муниципальные должности.
Эта норма для нас интересна тем, что при определённых обстоятельствах она может оказать влияние на регламентные процедуры. Как известно, депутатская деятельность для многих является не основной, поэтому на практике возможны ситуации, когда, например, депутат, являющийся бизнесменом, вынужден будет принимать участие в обсуждении вопроса, затрагивающего его деловую сферу. В таком случае у него возникнет конфликт интересов.
Порядок действий закон не устанавливает, указывая лишь, что предотвращение или урегулирование конфликта может состоять в изменении должностного или служебного положения лица путём отвода или самоотвода, а также в отказе от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов (части 4, 5 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»). В остальном действия передаются на уровень «нормативных правовых актов Российской Федерации». Статья 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в отличие от прочего законодательства, полагает под этим понятием нормативные акты всех трёх уровней: федерального, субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. При этом в понятие «нормативного акта» включена более широкая категория «правовой акт», что, конечно же, является грубой ошибкой. Вместе с тем, мы всё же можем понять волю законодателя, которая заключается в том, что алгоритм действий депутата в случае возникновения конфликта интересов может быть предусмотрен и муниципальными нормативными актами.
Поскольку основной деятельностью депутата в представительном органе является принятие решения путём голосования, представляется, что конфликт интересов в таких случаях должен предотвращаться путём отказа депутата в обсуждении и голосовании по вопросу. Нормы, регламентирующие порядок такого отказа, могут быть прописаны как в Регламенте, так и в отдельных актах, посвящённых борьбе с коррупцией.
В этом вопросе представляют интерес положения Европейского кодекса поведения для местных и региональных выборных представителей[17], который более широко толкует конфликт интересов, в том числе устанавливает ограничения на «предоставление льгот» и запрет на «осуществление власти в своих интересах». Приведём эти положения полностью:
«Запрет на предоставление льгот.
Выборные представители не выполняют своих функций и не используют своих должностных прерогатив в частных интересах отдельных лиц или групп лиц с целью извлечения из этого прямой или косвенной личной выгоды.
Запрет на осуществление властных полномочий в своих интересах
Выборные представители не выполняют своих функций и не используют своих должностных прерогатив в своих собственных прямых или косвенных частных или личных интересах.
Конфликт интересов
Когда выборные представители имеют прямые или косвенные личные интересы в делах, рассматриваемых в местных или региональных советах или исполнительных органах, они обязаны заявить о наличии таких интересов до проведения обсуждения и голосования.
Выборные представители воздерживаются от любого участия в обсуждении или голосовании по вопросу, в котором у них есть прямая или косвенная личная заинтересованность».
Как показывает практика, проект, в который включены указанные выше положения, не имеет больших шансов быть принятым. Вместе с тем, приведённые положения имеют действительно большой этический потенциал, более того, будучи включенными в текст нормативного акта, будут способствовать повышению доверия населения к представительному органу местного самоуправления. В заключение по этому вопросу приведём мнение специалиста по парламентским процедурам Генри Роберта, который ещё в начале XX века писал, что «существует правило: никто не вправе участвовать в голосовании по вопросу, в котором он лично или материально заинтересован. Это не означает, однако, что запрещается голосовать за себя на выборах на должность, в члены комитета и т. п. Аналогично, даже при наличии финансовой или иной материальной заинтересованности, можно принимать участие в голосовании по предложению, внесённому совместно с другими членами организации (например, по резолюции об увеличении выплат всем членам собрания)»[18].
§ 3. Основы регламентных процедур
1. В научной литературе высказывались разные позиции на существо Регламента представительного органа. Суть споров сводилась к различному пониманию круга регулируемых Регламентом отношений: должен ли этот акт содержать только процедурные вопросы или может регулировать и правоотношения, связанные со статусом представительного органа[19]. Ответ на этот вопрос влёк за собой соответствующий выбор формы правового акта (закон или постановление). Однако для представительного органа местного самоуправления этот спор не имеет принципиального значения, поскольку Закон 131-ФЗ делит муниципальные правовые акты по форме на нормативные и ненормативные. Таким образом, Регламент должен приниматься в виде нормативного правового акта, в соответствии с уставом муниципального образования.
2. Основными «действующими лицами» в регламентных процедурах являются следующие.
2.1. Общее собрание депутатов. Общее собрание проводится в виде заседаний, которые, в свою очередь, группируются в сессии. Именно общее собрание принимает окончательные решения по вопросам, входящим в компетенцию Думы.
2.2. Комитеты Думы. Основная задача комитетов – подготовка проектов правовых актов и других вопросов для рассмотрения на заседании представительного органа. Вместе с тем, комитеты могут самостоятельно, без поручения представительного органа, разрабатывать те или иные вопросы. Для более детальной проработки конкретных вопросов, находящихся на рассмотрении, представительный орган вправе создавать временные комиссии, которые, в отличие от комитетов, как правило, создаются на определённый срок для решения конкретного вопроса.
