Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование
Реализация права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения требует наличия соответствующих установок и мотиваций у жителей муниципального образования. Институт местного самоуправления обладает определенным механизмом, позволяющим жителям сформировать подобные мотивации (многообразие форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении; возможность самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления; возможность владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; возможность самообложения граждан для решения вопросов местного значения и т. д.).
Законодательством предусмотрено определенное количество форм взаимодействий населения и органов местного самоуправления, однако содержательное наполнение указанных форм является актуальной проблемой, на которую повсеместно указывают представители науки. В частности, В.В. Комарова замечает, что «нет механизма учета мнения, то есть не развиты формы воздействия населения на процесс принятия решений, а тем более формы контроля»[32].
Таким образом, развитие форм взаимодействия непосредственной и представительной демократии, поиск оптимальной модели взаимодействия является одной из первоочередных задач в сфере местного самоуправления и перспективным направлением научных исследований. По мнению А. С. Автономова, «конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии, так как демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления»[33].
Представляется, что принципами взаимодействий органов местного самоуправления и жителей муниципального образования должны являться: общие принципы (законности, демократизма, гласности и т. д.) и специальные: 1) целенаправленность взаимодействия (осознание обеими сторонами смысла и цели взаимодействий); 2) единство (баланс) интересов и целей у субъектов муниципальных отношений; 3) баланс взаимных усилий; 4) принцип взаимной ответственности и контроля; 5) принцип субсидиарности (например, наделение органов территориального общественного самоуправления отдельными полномочиями органов местного самоуправления в случае, если их реализация будет более эффективной на уровне территориального общественного самоуправления).
Демократию определяют через понятие «демократизация». Процесс демократизации характеризуется появлением и укоренением системы демократических институтов, практик и ценностей в процессе взаимодействия субъектов муниципальных отношений. Успешность демократизации зависит от осознанного выбора политическими силами демократических институтов и процедур, а также от усвоения гражданами демократических норм и ценностей. При этом закрепление демократических процедур представляется не как самоцель, а лишь как средство для вовлечения населения в решение местных вопросов с целью удовлетворения основных жизненных потребностей (функция демократизации).
Очевидно, что эффективность процесса демократизации политических отношений, в том числе на местном уровне, осложняется тем, что наше государство не имеет концепции развития демократии[34]. Так, по мнению В.В. Комаровой, «оптимальной моделью для современной России является модель «демократии участия», предоставляющая возможности для активного участия граждан в процессах управления»[35]. Субъектом народовластия на местном уровне является население муниципального образования. Н.С. Бондарь полагает, что «положение человека, как прямого непосредственного субъекта местного самоуправления, невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории муниципального образования. Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества»[36]. По мнению И.В. Выдрина, «местное сообщество – складывающаяся в результате взаимодействия людей в рамках территориальных единиц социальная общность, характеризующаяся добровольной самоорганизацией, само-управляемостью, способностью непосредственно осуществлять присущие ей социальные функции»[37].
Для понимания сущности демократии, а также процесса демократизации представляется актуальной проблема взаимоотношений «большинства» и «меньшинства» народа[38]. Данное положение нашло отражение в учении марксизма о взаимосвязанности таких общественных явлений, как «демократия» и «диктатура». По мнению классиков марксизма, диктатура и демократия существуют в обществе всегда (в большей или меньшей степени) и такая взаимосвязь проявляется в следующем: чем выше уровень диктатуры большинства, тем выше уровень демократии, и наоборот[39]. Гарантиями, объединяющими и «большинство» и «меньшинство» в ходе принятия решений посредством демократического процесса, являются признание и теми и другими таких правовых, политических и нравственных ценностей демократии, как свобода и права личности, равенство индивидов[40]. Пределы свободы и равенства в науке связывают с объективными закономерностями развития общества, с уровнем производительных сил. Так, Гегель видел несправедливость платоновского государства в том, что там отдельное лицо лишено права на частную собственность. По его мнению, «те, кто выступают за некий насильственно навязываемый братский союз людей с общностью имущества и изгнанием частной собственности, не понимают природы свободы духа и права». Он подчеркивал, что «с точки зрения свободы собственность как первое наличное бытие последней есть сама по себе существенная цель»[41].
Представители либеральной теории демократии (А. Смит, Дж. Ст. Милль, Б. Констан, Дж. Локк) и русские философы (И.А. Ильин и др.) также связывали свободу личности с частной собственностью, со свободой предпринимательской деятельности. Классики марксизма подходили к оценке свободы личности, ее прав и обязанностей как к результату исторического развития, то есть связывали природу этих явлений с экономическими отношениями, классовой структурой общества, организацией власти господствующих классов. Так, например, капитализм в силу своей эксплуататорской природы характеризуется свободой личности, главным образом капиталистов, положение же трудящихся определяется их экономической зависимостью от собственников средств производства[42].
Значение уровня экономических отношений в решении проблемы обеспечения свободы и равенства показывают и современные ученые. Так, В.С. Нерсесянц пишет, что «сама возможность наличия начал свободы, права, равенства людей в сфере экономической жизни общества с необходимостью связана с признанием правоспособности индивида в отношениях собственности, то есть признания за индивидом способности быть субъектом права собственности на средства производства»[43]. «Где полностью отрицается право индивидуальной собственности на средства производства, там не только нет, но и в принципе невозможны свобода и право»[44].
Таким образом, гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии является экономическая самоорганизация населения, обеспечивающаяся путем осознания каждым членом местного сообщества своей причастности к муниципальной собственности, установления одинакового отношения всех граждан к собственности (средствам производства). Конституционная норма о том, что население муниципального образования самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью не в полной мере реализуется на практике. Формы владения и пользования муниципальным имуществом закреплены законодательно, а формы распоряжения, к сожалению, не получили пока должного закрепления ни в праве, ни в социальной практике. Поэтому одна из важных содержательных сторон института местного самоуправления, связанная с обеспечением интересов населения муниципального образования, может быть отнесена к отношениям, складывающимся в процессе управления местной экономикой. «В связи с этим необходимо по-иному оценить и обеспечить развитие отношений собственности, дающих основу для развития демократии на муниципальном уровне, определить наиболее оптимальное сочетание частных и общественных начал»[45].
Таким образом, эффективность реализации права населения на самоуправление зависит от инициативности самого населения, его самостоятельности под свою ответственность решать вопросы местного значения. В то же время эффективность решения вопросов местного значения напрямую зависит от экономической составляющей как самого населения, так и муниципального образования в целом. В связи с тем, что местное самоуправление является наиболее благоприятной сферой для повышения активности и инициативы граждан, можно рассчитывать на развитие предпринимательства, появление новых производств на территории муниципального образования. Поэтому достижение экономической свободы и независимости граждан является гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии. Таким образом, социально-экономическая функция и функция демократизации взаимообусловлены.
