Виталий Захаров - Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2
Сочетание принципа единоначалия с принципом совещательности при принятии решений прослеживается и на уровне уезда. Уездное земское правление (или нижний земский суд) состоит из земского уездного исправника и определённого числа заседателей (ст. 72). Правда, по терминологии здесь прослеживается некоторая путаница. Орган исполнительной власти вдруг именуется судом! Тем самым вроде бы нарушаются положения «прогрессивной» статьи 63 об отделении исполнительной власти от судебной. Но на наш взгляд, особого противоречия здесь нет. Авторы Грамоты просто использовали уже давно существовавшие институты уездного управления из Положения о губернском устройстве 1775 г. Терминология устоялась, население к ней привыкло – так зачем её менять? Поэтому, судя по всему, нижний земский суд по Уставной Грамоте – это суд только по названию, а на деле он должен был стать органом только исполнительной власти. Компетенция уездных органов управления должна была быть определена в специальном законе («наказе») (ст. 73).
Уезды должны были делиться на округа в зависимости от размера территории и количества населения. Во главе округа находился окружной исправник, (ключ-войт), его заместитель и совещательный орган при них из выборных «сотников и десятских» от селений (ст. 74), которые являлись низовым звеном исполнительной власти. Во главе их должны были находиться староста и некие «выборные» (ст. 75), компетенцию которых предполагалось определить также в специальном законе.
В городах 1-й и 2-й степени органами исполнительной власти являлись ратуши или магистраты, а также городская полицейская управа во главе с городничим (полицмейстером). В состав управы должны были входить по два представителя (ратмана) от городского населения (ст. 76). Полномочия этих органов управления должны были быть определены в специальном законе (ст. 77).
Таким образом, согласно Уставной Грамоте формировалась новая и достаточно стройная система исполнительной власти. По нашему мнению, её характерной особенностью является наличие явных элементов федерализма. Подтверждением этого вывода являются положения ст. 30 о разделении законов на два вида: общие и местные, причём местные законы должны были обсуждаться и приниматься не центральными органами власти, а наместническими при последующем утверждении Императором. Сами наместнические органы власти по своей структуре и полномочиям практически полностью копировали центральные органы (в каждом наместничестве имелось собственной народное представительство – двухпалатный Сейм, собственный наместнический Совет из двух отделений с такими же названиями, как и отделения Госсовета, собственные органы отраслевого управления). Конечно, новое административно-территориальное устройство по Уставной Грамоте нельзя назвать стопроцентно федеративным – всё-таки и сам термин «федерация» в документе не употребляется, и распределение полномочий между Центром и наместничествами чётко не прописано. Но и чисто унитарным его тоже назвать нельзя. На наш взгляд, в Уставной Грамоте достаточно чётко прослеживается тенденция к децентрализации управления для повышения его эффективности. Создавалось нечто промежуточное между унитарным государством и федерацией (по сути, полуфедерация) с креном в сторону последней. Чем завершился бы этот эксперимент – могла показать только практика. Но сам факт предполагавшихся изменений в административно-территориальном устройстве России можно с полным основанием считать одним из самых смелых реформаторских начинаний за всё время правления Александра I.
Конец ознакомительного фрагмента.
Примечания
1
Подробнее об этих проблемах см.: Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного. Очерки социально-экономической и политической истории России сер. XVI в. М., 1960; Кобрин Б. В. Иван Грозный: Избранная Рада или Опричнина // История Отечества: люди, идеи, решения. М., 1991. С. 127–162.
2
Эйдельман Н. Я. Революция сверху. М., 1989.
3
Подробнее об этой проблеме см.: Волкова И. В., Курукин И. В. Феномен дворцовых переворотов в политической истории России XVII–XVIII. // Вопросы истории. 1995. № 5–6. С. 43–47.
4
Цит. по: Корсаков Д. А. Воцарение императрицы Анны Иоанновны. Казань, 1880. С. 17–18. Кроме того: Корсаков Д. А. Из жизни русских деятелей XVIII в. Казань. 1891. Богословский М. М. Конституционное движение 1730 г. Петроград. 1918.
5
Сборник исторических материалов и документов, относящихся к новой русской истории XVIII–XIX вв. СПб., 1873. С. 11–16; Корсаков Д. А. Указ. соч. С. 17–18. См. также: А. Б. Плотников. Ограничение самодержавия в России в 1730 г.: идеи и формы. // Вопросы истории. 2001. № 1. С. 60–68.
6
Анисимов Е. В., Каменский А. Б. Россия в XVIII – первой пол. XIX вв. М., 1994. С. 90–91.
7
Указ. соч. С. 91.
8
Указ. соч. С. 118 (Проект Волынского не сохранился. Мы судим о нем по материалам допроса). Корсаков Д. А. Из жизни русских деятелей XVIII в. Казань. 1891.
9
Анисимов Е. В. Россия в сер. XVIII века // в кн. В борьбе за власть: страницы политической истории России XVIII в. М., 1988. С. 101–103; Сафонов М. М. Указ. соч. С. 128; Шмидт С. О.
Проект П. И. Шувалова 1754 г. // Исторический архив. 1962. № 6. С. 110–118.
10
Наказ императрицы Екатерины II, данный Комиссии о сочинении проекта Нового Уложения // под ред. Н. Д. Чечулина. СПб., 1907.
11
Коркунов Н. М. Два проекта преобразований Сената 2-ой пол. Царствования Екатерины II 1788 и 1794 // Журнал министерства юстиции. 1899. Май. С. 139–171.
12
ПСЗ. I. Т. XVI. № 12060 («О разделении духовных имений…»).
13
ПСЗ. I. Т. XVI. № 11630 («О разных постановлениях касательно торговли»), № 11689 («О нестроении в Москве и Санкт – Петербурге новых фабрик и о размножении оных желающим в прочих городах и уездах»).
14
ПСЗ. I. Т. XXII. № 16187 (Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства), № 16188 (Грамота на права и выгоды городам Российской империи).
15
Эйдельман Н. Я. Грань веков: политическая борьба в России кон. XVIII – нач. XIX вв. М., 1986. С. 20–25.
16
РГАДА. Ф. 1274. Оп. 1. Д. № 2889 (Панины в письмах, переписке и других актах XVIII – 1-й половины XIX в.в. с биографическими сведениями о Н. И., П. И., Н. П. Паниных в 4-х томах). Л. 1.
17
РГАДА. Ф. 1274. Оп. 1. Д. № 2889 (Панины в письмах, переписке и других актах XVIII – 1-й половины XIX в.в. с биографическими сведениями о Н. И., П. И., Н. П. Паниных в 4-х томах). Л. 1–1(об.).
18
РГАДА. Ф. 1274. Оп. 1. Д. № 2889 (Панины в письмах, переписке и других актах XVIII – 1-й половины XIX в.в. с биографическими сведениями о Н. И., П. И., Н. П. Паниных в 4-х томах). Л. 3.
19
Герасимова Г. И. Северный аккорд графа Панина. Проект и реальность. // Российская дипломатия в портретах. М., 1992. С. 65–79.
20
Шильдер Н. К. Император Павел I. СПб., 1901. С. 10; Вяземский П. А. Полное собрание сочинений. СПб., 1882. Т. VII. С. 73–74.
21
Шумигорский Е. С. Император Павел I: жизнь и царствование. СПб., 1907. С. 17.
22
РГАДА. Ф. 1274. Оп. 1. Д. № 2889. Л. 3 об.
23
РГАДА. Ф. 1274. Оп. 1. Д. № 2889. Л. 4 об.-5.
24
РГАДА. Ф. 1274. Оп. 1. Д. № 2889. Л. 8-11.
25
РГАДА. Ф. 1274. Оп. 1. Д. № 2889. Л. 6 об. – 7.
26
РГАДА. Ф. 1274. Оп. 1. Д. № 2889. Л. 7 об.
27
Доклад графа Н. И. Панина, представленный Екатерине II вместе с текстом соответствующего манифеста. // Сборник Императорского Русского исторического общества (РИО). СПб., 1871. Т. VII. С. 200–221; Эйдельман Н. Я. Указ. соч. С. 33.
28
Сборник РИО. СПб., 1871. Т. VII. С. 202–216; Эйдельман Н. Я. Указ. соч. С. 34–35.
29
Герасимова Г. И. Указ. соч. С. 66.
