Коллектив авторов - Государственно-частное партнерство: теория и практика
В других странах ЕС наблюдаются в основном сходные процессы развития ГЧП, но несколько менее интенсивные и отмеченные своими национальными особенностями.
Во Франции и общественное мнение, и власти с долей скептицизма относятся к участию частных компаний в предоставлении общественных услуг. Между тем ГЧП распространено достаточно широко, поскольку давление Брюсселя и успехи, достигнутые ГЧП в соседних странах, с одной стороны, и собственные инфраструктурные проблемы – с другой, заста вили правительство Франции заняться этим новым институтом. Тем более что в этой стране партнерство имеет многовековые традиции, так как первые концессии частным компаниям выдавались еще в начале XIX в.
Наиболее сильные позиции во французской экономике ГЧП занимает в сфере автомобильных дорог, коммунальном хозяйстве, энергетике. В 2002 г. началось изменение французского законодательства в направлении легитимизации допуска бизнеса в такой сектор, как строительство общественных зданий: полицейских участков, судов и тюрем. Министерство финансов создало специальную группу специалистов для решения задач ГЧП – Mission d’Appui а la Realisation des Contrats de Partenariat Public-Prive (MAPPP).
...Программы ГЧП во Франции
В 2003 г. во Франции начала осуществляться амбициозная программа строительства и восстановления больниц. На нее было выделено 1,4 млрд евро, а общий объем инвестиций в течение пяти лет должен был составить 6 млрд евро [70] .
В 2004 г. правительство начало еще одну программу ГЧП по строительству и капитальному ремонту тюрем стоимостью 1,3 млрд евро.
Согласно анализу, проведенному Европейским инвестиционным банком, развитие ГЧП в Европе идет достаточно высокими темпами (табл. 12).
Таблица 12. Динамика развития ГЧП в Европе за 1990-2006 гг.
Источник: Blanc-Brude F., Goldsmith Н,, Valila Т. Public-private Partnerships in Europe: an Update. European Investment Bank. Economic and Financial Report 2007/03. Р. 8.
Таблица 13. ГЧП в Европе, 2006 г.
Источник: См. там же. Р. 9.
При этом на долю Великобритании приходится 57,7% стоимости всех проектов ГЧП Европы и 76,2% их количества. На втором месте в Европе по объему вложений в ГЧП стоит Испания (12,8% инвестиций), на третьем – Португалия (5,8%) (табл. 13).
6.4. Развивающиеся страны и страны с переходной экономикой
В производственной инфраструктуре развивающихся стран и стран с переходной экономикой в 1990–2000-х гг. было реализовано более 3000 проектов ГЧП (табл. 14).
Концессии занимают доминирующее положение в государственно-частном партнерстве. На них приходится почти 3/4 общего числа проектов ГЧП и 60% их стоимости. Самые капиталоемкие проекты в сферах энергетики и транспорта осуществляются именно на условиях концессий.
ГЧП распространены практически по всему миру, но основная деятельность в рамках таких проектов ведется в Латинской Америке, странах Карибского бассейна, Восточной Азии и странах Азиатско-Тихоокеанского региона. На них приходится более 60% как по числу проектов ГЧП, так и по объему произведенных инвестиций.
Таблица 14. ГЧП в сфере производственной инфраструктуры (развивающиеся страны и страны с переходной экономикой, 1990–2005 гг.)
СП – смешанные государственно-частные предприятия.
Источник: www.worldbank.org.
По многим характеристикам ГЧП среди развивающихся стран и стран с переходной экономикой лидирует Китай. Начало государственно-частному партнерству в Китае было положено в конце 1980-х – начале 1990-х гг. Первые пилотные проекты привлечения частного капитала в производственную инфраструктуру – платные автомобильные дороги, порты и электростанции – были осуществлены на юге страны. Большинство из этих проектов имели целью изучение возможностей привлечения зарубежного капитала на условиях концессий и осуществлялись в рамках контрактов ВОТ, заключаемых правительством с иностранными компаниями. Солидные перспективы для развития ГЧП имеются в Юго-Восточной Азии и Тихоокеанском регионе, на Ближнем Востоке и в Северной Африке, странах Латинской Америки и Карибского бассейна. При этом развивающиеся страны по-прежнему испытывают колоссальную потребность в инвестициях в инфраструктуру.
Таблица 15. Региональная структура проектов ГЧП в развивающихся странах и странах с переходной экономикой (1990–2007 гг., цены 2007 г.)
Источник: См. там же.
6.5. Некоторые причины прекращения проектов ГЧП
Потенциально ГЧП приносит обществу значительные выгоды по сравнению с государственным управлением инфраструктурой или непосредственной хозяйственной деятельностью государства в этой области. Однако сложность проектов государственно-частного партнерства, неразвитость институциональной среды, отсутствие компетенции и должного опыта у представителей органов власти, комплексный характер контрактов и длительные сроки их реализации предопределяют основные проблемы развития ГЧП. Не случайно большое число проектов завершились неудачно, были досрочно прекращены или реализовывались в условиях существенного пересмотра контрактов.
Во многих крупных концессиях платных автомобильных дорог, железных дорог, других транспортных проектов на этапе бизнес-планирования и разработки технико-экономического обоснования были завышены уровни возможного транспортного потока, в результате чего проекты оставались нереализованными или пересматривались.
Аналогичные явления наблюдаются в сфере водоснабжения и канализации. Эйфория и международный успех проектов на начальном этапе сменялись разочарованием и несбывшимися надеждами.
...Наиболее крупные прекращенные проекты ГЧП в ЖКХ США
1. США. Атланта (4 млн человек). Концессия 1999 г. на 50 лет. Концессионер – United Water (дочка Suez). Прекращена в 2003 г.
2. Боливия. Концессия 1999 г. на 40 лет. Концессионер – Aguas del Tunari (дочка International Water Limited). Прекращена в 2000 г.
3. Филиппины. За последние годы концессии прекращены в нескольких городах (Себу, Багио, Булакан).
В начальный период становления ГЧП (1990-е гг.) основной акцент делался на снижении нагрузки на государственный бюджет. При этом частным компаниям – операторам государственной собственности в первых проектах ГЧП была предоставлена свобода экономической деятельности. Регулирующие механизмы контроля и надзора в таких проектах не отличались действенностью, чем и воспользовались представители частного сектора, пытаясь получить максимум выгоды даже в ущерб интересам государства и населения.
Цены на услуги частных компаний по контрактам ГЧП были выше, чем прежние. В значительной части контрактов завышалась стоимость строительства, если сравнить ее со стоимостью при системе государственных закупок. Главная проблема состояла в том, что частные инвесторы получали гораздо более высокую прибыль на вложенный капитал относительно средней, и одновременно большая часть рисков или все риски проектов ложились на правительство.
Согласно целому ряду исследований конца ХХ в. [71] проекты ГЧП часто имели более низкие показатели общественной и бюджетной эффективности по сравнению со стандартными моделями государственных закупок, основанными на тендерных процедурах определения подрядчиков государства при строительстве объектов государственной собственности.
Всемирный банк определяет проект как прерванный (прекращенный, аннулированный, прекративший существование досрочно – canceled, failed project), если произошло одно или несколько событий из следующего списка [72] :
– частная компания продала или передала активы государству;
– частная компания фактически остановила проект (например, уволив всех сотрудников или прервав финансирование);
– частная компания прекратила обеспечивать услугами клиентов или остановила (приостановила) строительство в результате аннулирования лицензии или по указанию властей, что привело к изменению условий контракта на 20 и более процентов.
Таким образом, досрочно прекращенные проекты – это проекты, которые частный оператор продает или возвращает государству, в которых удаляет или меняет топ-менеджмент и персонал, а также обслуживание или строительство которых он прерывает.
Проект не относится к прекращенным, если он подвергается процедуре пересмотра контрактных условий, а для продолжения его реализации требуется корректировка сроков осуществления, объемов финансирования, реструктуризация долгов, изменение других условий. В этом случае он классифицируется как проект, испытывающий временные трудности («distressed projects»).
