Михаил Бринчук - Экологическое право. Учебник
Распространены в регионах законы об особо охраняемых природных территориях (Вологодская, Кировская, Оренбургская, Томская, Свердловская области, Приморский и Краснодарский края, Республика Дагестан), об экологической экспертизе (Калининградская и Кировская области, республики Калмыкия и Татарстан), об отходах (Краснодарский край, Калининградская и Московская области, Республика Башкортостан), об экологических фондах (Амурская, Вологодская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Новосибирская, Ульяновская области, Алтайский край). Некоторые субъекты Федерации приняли законы об экологической безопасности (Адыгея, Волгоградская область), о радиационной безопасности (Челябинская область), о защите от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера (Москва, Воронежская и Калининградская области), о природных лечебных ресурсах, лечебно – оздоровительных местностях и курортах (Алтайский край, Омская и Тверская области, Кабардино – Балкария), о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (Алтайский край). Региональные источники часто содержат нормы, творчески дополняющие, развивающие федеральное законодательство, а в ряде случаев и опережающие его. Есть даже законы, не имеющие аналогов на уровне Российской Федерации: в Татарстане и в Башкортостане приняты законы «О растительном мире», в Москве – законы «О защите зеленых насаждений» и «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы», в Воронежской области – «О питьевой воде», в Ленинградской области – «О комплексном природопользовании», в Волгоградской области – «О безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих сероводород», в Свердловской и Челябинской областях – «Об экологическом мониторинге», в Томской и Ивановской областях – «Об экологическом аудите», в Нижегородской области – «Об экологическом страховании», в Калининградской области – «Об экологической политике», в Республике Башкортостан – «О государственной политике в области экологического образования», в Амурской области – «Об общественной экологической экспертизе», в Хабаровском крае – «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае» и др.
При характеристике источников экологического права, создаваемых федеральными органами исполнительной власти России и органами исполнительной власти субъектов Федерации, важно упомянуть соглашения о взаимной передаче части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Возможности развития договорных отношений между указанными органами предусмотрены Конституцией РФ и Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Согласно ст. 9 этого Закона разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.
Договорные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды развиваются довольно активно. В частности, они оформлены Соглашением от 5 июня 1993 г. между Правительством РФ и Правительством Республики Татарстан о взаимодействии в области охраны окружающей среды; Соглашением от 27 мая 1996 г. № 7 между Правительством РФ и администрацией Иркутской области о разграничении предметов ведения и полномочий в области охраны окружающей природной среды; Соглашением от 29 мая 1996 г. № 8 между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды. Такие соглашения служат средством не только оптимального решения экологических задач с учетом национальных и региональных условий, но и обеспечения политической стабильности в стране.
§ 10
Акты органов местного самоуправления и локальные акты в области природопользования и охраны окружающей среды
Источниками экологического права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления , если в соответствии с Конституцией РФ эти органы наделены законом необходимыми государственными полномочиями. Такие полномочия определены рядом законодательных актов, в том числе Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он относит к ведению местного самоуправления принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.
Закон об охране окружающей среды также определяет ряд полномочий органов местного самоуправления: организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и др.
Перечисленные полномочия органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия нормативных правовых актов.
Самым низким уровнем актов как источников экологического права признаются локальные нормативные акты , принимаемые на предприятиях. Выделяются локальные акты общего характера и специальные . К актам общего характера относятся, например, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. Особое место в системе локальных источников права окружающей среды занимает устав предприятия. В уставах содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, в том числе управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 41 ТК РФ в коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работников и работодателя по вопросам экологической безопасности и охраны здоровья работников на производстве.
Специальные акты – планы организационно – технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого – правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия и иного формирования.
§ 11
Роль судебной практики в регулировании экологических отношений
Являются ли решения, принимаемые судами по вопросам, отнесенным к предмету права окружающей среды, источником этого права? Наиболее распространенная позиция по этому вопросу выражена В. В. Петровым : «Решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений» [39] .
Полагаем, однако, что анализ роли судов в контексте принципа разделения властей и признания судебной власти в качестве самостоятельной ветви государственной власти дает основание для существования иной позиции. Ее суть – в признании судебной практики источником права окружающей среды, поскольку в рамках принципа разделения властей суды наделяются новыми полномочиями нормотворческого органа власти.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Отсюда следует, что нормативный правовой акт любого уровня может быть обжалован в суд. Согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации. При этом Конституционный Суд РФ может признать акты неконституционными, что является основанием для их отмены. Решения других органов, нарушающие права и свободы граждан, могут быть обжалованы в суд (ст. 3 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866–1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»). Решение суда о признании неконституционным и отмене того или иного нормативного акта порождает новые права и обязанности участников общественных отношений. По существу такое решение безусловно оказывается нормотворческим.
