Михаил Бринчук - Экологическое право. Учебник

Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти . Нормативные правовые акты названных органов издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При этом акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды являются обязательными для других федеральных министерств, служб и агентств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

Требования по подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определяются Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Нормативные правовые акты названных органов издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания, письма, телеграммы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.

Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 был утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». Каждый орган исполнительной власти в соответствии с Типовым регламентом обязан разработать свои регламенты. Этим органом предписывалось также разработать административные регламенты исполнения государственных функций.

В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в так называемых ведомственных актах, последние подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

– содержащие правовые нормы, затрагивающие: экологические права и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав и обязанностей;

– устанавливающие правовой статус организаций;

– имеющие межведомственный характер.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер. Обширный массив таких актов, в частности, включает:

– Инструкцию по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденную приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 539;

– Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372;

– приказ МПР России № 239 и МНС России № БГ-3–04/90 от 22 марта 2001 г. «О совместной деятельности МПР России и МНС России в осуществлении сбора платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду»;

– приказ Минимущества России № 87, МНС России № БГ-3–04/130, Минфина России № 109 и Росземкадастра № П/77 от 23 апреля 2001 г. «О проведении совместных мероприятий по обеспечению поступления доходов от арендной платы за землю в федеральный бюджет Российской Федерации»;

– приказ МПР России от 16 апреля 2001 г. № 317 «О создании системы обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов в лесном фонде Российской Федерации, об утверждении положений о системе и о знаке соответствия системы»;

– приказ МПР России от 7 мая 2001 г. № 398 «Об установлении лимитов водопользования субъектам Российской Федерации»;

– приказ МПР России от 26 сентября 2000 г. № 347 «О специализированных морских инспекциях Министерства природных ресурсов Российской Федерации»;

– приказ МПР России от 30 марта 2007 г. № 71 «Об утверждении методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства»;

– приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 16 июля 2008 г. № 151 «Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально – сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья».

Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека – в области санитарной охраны окружающей среды; Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии – в области экологической регламентации и стандартизации производства продукции массового производства и др.

§ 9

Нормативные правовые акты субъектов Федерации

Конституция РФ относит природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов Федерации.

Какова предметная сфера правового регулирования экологических отношений на уровне субъектов Федерации? Она в основном определена в праве. Согласно Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Хотя в Конституции РФ непосредственно и не предусмотрено, но к совместному ведению относится также законодательство о животном мире и законодательство об охране атмосферного воздуха. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Российской Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование.

Субъекты Федерации осуществляют правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально – экономических, природно – климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.

Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере; б) обеспечения правопорядка в стране.

Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами Федерации в разных формах. В республиках – субъектах Федерации это конституции. Законодательные акты принимаются также в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (например, Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

Перечень источников экологического права субъектов Федерации весьма широк. Законы об охране окружающей природной среды приняты в Якутии, Тыве, Марий Эл, Дагестане, Бурятии, Хакасии, Ханты – Мансийском автономном округе, Курганской, Рязанской и Пермской областях и др.

Распространены в регионах законы об особо охраняемых природных территориях (Вологодская, Кировская, Оренбургская, Томская, Свердловская области, Приморский и Краснодарский края, Республика Дагестан), об экологической экспертизе (Калининградская и Кировская области, республики Калмыкия и Татарстан), об отходах (Краснодарский край, Калининградская и Московская области, Республика Башкортостан), об экологических фондах (Амурская, Вологодская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Новосибирская, Ульяновская области, Алтайский край). Некоторые субъекты Федерации приняли законы об экологической безопасности (Адыгея, Волгоградская область), о радиационной безопасности (Челябинская область), о защите от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера (Москва, Воронежская и Калининградская области), о природных лечебных ресурсах, лечебно – оздоровительных местностях и курортах (Алтайский край, Омская и Тверская области, Кабардино – Балкария), о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (Алтайский край). Региональные источники часто содержат нормы, творчески дополняющие, развивающие федеральное законодательство, а в ряде случаев и опережающие его. Есть даже законы, не имеющие аналогов на уровне Российской Федерации: в Татарстане и в Башкортостане приняты законы «О растительном мире», в Москве – законы «О защите зеленых насаждений» и «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы», в Воронежской области – «О питьевой воде», в Ленинградской области – «О комплексном природопользовании», в Волгоградской области – «О безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих сероводород», в Свердловской и Челябинской областях – «Об экологическом мониторинге», в Томской и Ивановской областях – «Об экологическом аудите», в Нижегородской области – «Об экологическом страховании», в Калининградской области – «Об экологической политике», в Республике Башкортостан – «О государственной политике в области экологического образования», в Амурской области – «Об общественной экологической экспертизе», в Хабаровском крае – «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае» и др.