Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля
Правильно организованное взаимодействие прокуратуры со специализированными органами контроля и надзора дает возможность прокурорам целенаправленно и эффективно планировать свою деятельность, а также положительно сказывается на создании обстановки неотвратимости ответственности за нарушения прав и свобод граждан. Прокуратура оказывает дисциплинирующее влияние на контрольную деятельность, способствует повышению уровня ее профессионализма, достижению высоких показателей в работе. Это особенно важно в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в котором содержится ст. 7 «Взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при проведении проверок». Последнее обстоятельство также свидетельствует, что органы прокуратуры должны осуществлять взаимодействие не только с органами государственного контроля и надзора, но и с органами муниципального контроля.
В то же время, обеспечивая гармоничное сочетание контроля (надзора) с взаимодействием, стороны не должны забывать о приоритетной роли прокурорского надзора за исполнением законов контрольными и надзорными органами. Это необходимо для усиления активности этих органов в части выявления нарушений законодательства, устранения имеющихся в деятельности контрольных органов недостатков, укрепления общей организационной базы борьбы с правонарушениями. Прокурорский надзор оказывает дисциплинирующее влияние на контрольную деятельность, способствует повышению уровня ее профессионализма, достижению высоких показателей в работе.
Таким образом, возможности четко налаженного, профессионально осуществляемого государственного контроля (надзора) достаточно велики. Он может стать надежным средством обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе ее организационной структуры), улучшения эффективности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление, а также может существенно влиять на экономическую политику государства, стать действенным инструментом ее реализации. Пора понять, что необходимое условие функционирования любого государства и общества – стабильность права, поддерживаемая, прежде всего, с помощью государственного контроля за исполнением законов и иных нормативных актов.
В самой природе контрольной функции заключены, таким образом, некоторые весьма любопытные и своеобразные диалектические черты. Для усвоения существа этой функции нужно постоянно иметь в виду то, что она бывает возможна лишь при наличии заранее данных общих требований, норм, правил и при этом совершенно точно определенных и подлежащих неуклонному соблюдению. Функция контроля заключает в себе момент максимальной объективности. Контроль как бы «сличает», «подсчитывает», насколько определенные требования осуществлены. Отсюда и название этой функции – Le compte (счет).
§ 3. Соотношение контрольной и надзорной функций органов исполнительной власти
Контрольная функция исполнительной власти представляет собой сложную и неоднородную юридическую конструкцию. В зависимости от решаемых органами исполнительной власти задач устанавливаются различные формы контроля. Продолжение сопоставления исполнительной власти с государственной властью в целом позволяет выявить формы контроля, сходные законодательным органам и проявляющиеся в нормотворческой деятельности; свойственным судебной власти и проявляющиеся во внесудебном рассмотрении жалоб и других обращений граждан и организаций, а также контроль, обладающий признаками прокурорского надзора, т. е. направленный на обеспечение законности. Необходимо также учитывать, что в поле деятельности исполнительной власти находятся две основные сферы общественных отношений, первая из которых представлена отношениями, возникающими внутри самой системы органов исполнительной власти, а вторая – отношениями, возникающими с участием граждан и организаций либо между ними. Эти сферы общественных отношений принципиально отличаются характером связи между сторонами. Между субъектами отношений, складывающихся внутри самой исполнительной власти, между ее органами и должностными лицами, преобладают вертикальные связи типа «начальник – подчиненный». Даже в тех случаях, когда субъект управления формально не находится на более высокой ступеньке в иерархии, его властное положение по отношению к объекту управления устанавливается решением уполномоченного органа. Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора контролирует использование бюджетных средств федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами, государственными учреждениями и предприятиями. Данное явление наблюдается и в координационных, организационных отношениях с участием нескольких органов, объединяемых для решения общих задач. Властность позволяет использовать соответствующие методы управления: постановку задач, приказание, распоряжение. Иной характер имеют отношения с участием не входящих в систему исполнительной власти организаций и граждан. Здесь типичным является установление административно-правовых режимов и их поддержание. Соответственно, и контроль в этих сферах должен иметь существенные отличия.
В системе органов исполнительной власти преобладает контроль за качеством, своевременностью и эффективностью деятельности подконтрольных объектов, исполнением ими обязанностей, возложенных нормативными правовыми актами и прямыми указаниями и распоряжениями. Такой контроль охватывает все стороны деятельности и позволяет оперативно реагировать на изменения внешних условий, «настраивать» систему управления.
Во внешних отношениях прямое распорядительство имеет место в исключительных случаях и только в соответствии с федеральным законом. Управление осуществляется преимущественно посредством правового нормирования, правонаделения (разрешения), установления правовых режимов и их поддержания. Тем самым обеспечивается свобода частной жизни, предпринимательства, договорных отношений.
Отмеченное разнообразие форм государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, или административного контроля, всегда привлекало внимание ученых. Уже в начале – середине второй половины прошлого века была принята научным сообществом классификация контроля на ведомственный и надведомственный. Тогда же было обосновано выделение в качестве самостоятельного вида контроля административного надзора применительно к контролю, сходному по ряду признаков с прокурорским надзором.
Справедливости ради необходимо отметить, что органы административного надзора создавались много раньше. Так, Декретом Совета народных комиссаров СССР от 30 января 1922 г. «О горном надзоре» было учреждено Центральное управление горного надзора (ЦУГН). Декрет определил, что к надзору относится такая деятельность, которая связана с наблюдением (общий надзор) за точным выполнением законодательства в установленной сфере деятельности и наблюдением (технический надзор) за ведением операций (совершением действий) с точки зрения их правильности и безопасности[100]. В течение короткого времени, пока не было завершено огосударствление горной промышленности, горный надзор не выходил за рамки предмета административного надзора. А. В. Мартынов в связи с этим констатирует, что проведенные в 1927 г., 1933 г., 1936 г. реорганизации органов горного надзора привели к тому, что мы и по сей день не можем определить, что относится к контрольным, а что – к надзорным полномочиям этого органа государственной власти[101]. Приведенный пример свидетельствует о невозможности ограничения контрольных полномочий в вертикально интегрированной системе наблюдением исключительно за законностью.
Институт административного надзора получил теоретическое развитие во второй половине прошлого века в условиях плановой государственной экономики, когда значение данного вида контрольной деятельности было не столь существенным, как сейчас. Однако уже тогда было понятно, что довольно широкий круг правоотношений не нуждается в прямом тотальном государственном контроле, да и физически не может контролироваться. Это, прежде всего, частноправовые отношения, складывающиеся вне сферы государственной деятельности: личные имущественные отношения, общественный порядок, любительские охота и рыболовство, дорожное движение и др. Возможно, именно развитие дорожного движения, рост числа автомототранспортных средств в личном пользовании граждан послужили катализатором развития института административного надзора. Во всех этих сферах государство устанавливает правила (пожарной безопасности, санитарии, природопользования, охоты, рыболовства, дорожного движения), запреты определенного поведения в общественных местах (мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков и др.). Эти правила отличаются стабильностью и обязательностью для персонально неопределенного круга лиц, не связываются с должностным положением адресатов. Их строгое соблюдение обеспечивает правопорядок, установленный режим законности. Казалось бы, надзор за соблюдением режимных требований надлежит осуществлять органам прокуратуры. Однако предмет надзора непрерывно расширяется и усложняется, а в числе объектов надзора в рыночной экономике помимо граждан оказалось огромное число разнообразных организаций. Все это требует перманентного увеличения численности субъектов надзора и их специализации. Кроме того, надзор должен осуществляться постоянно. Такой надзор может обеспечить только исполнительная власть.
