Коллектив авторов - Государственно-частное партнерство: теория и практика
Основные области контроля деятельности частных компаний в проектах ГЧП со стороны государства следующие:
– выполнение участниками договоров финансовых условий и налоговых обязательств;
– соблюдение графика строительных (ремонтных) работ и инвестиций;
– использование частной компанией по назначению переданных ей государством машин и оборудования;
– выполнение условий и правил землепользования;
– выполнение условий по обслуживанию пользователей;
– правильность сбора частным оператором платы за проезд или за оказанную услугу;
– правильность установления тарифов и взимания проездной платы (в отраслях транспорта);
– выполнение экологических норм и требований;
– выполнение условий обеспечения занятости и иных социальных требований.
Для осуществления ряда функций регулирующие органы привлекают соответствующие учреждения, общественные организации (земельные, экологические, профсоюзные и др.).
Вместе с тем, чтобы быть эффективным, регулирующий орган должен иметь право налагать штрафы в соответствии с законом и четкими правилами. Необходимо, чтобы штрафы и пени были связаны с размером ущерба, принесенного пользователям, конкурентам или обществу, и возвращались им в качестве компенсации.
В Российской Федерации сложилась своя система контрольно-надзорных органов с установленными функциями. Область их компетенции позволяет контролировать деятельность как органов исполнительной власти, так и частных компаний, работающих по государственным контрактам, в том числе по проектам ГЧП. Основная проблема для обеих сторон хозяйственного партнерства в России заключается в том, что функции по управлению ГЧП не закреплены в положениях (уставах), отсутствует регламентация этой деятельности.
3.2. Управление ГЧП в России
Формирование системы управления ГЧП в современной России началось в 2004 г. В июне 2004 г. при Председателе Правительства РФ был создан Совет по конкурентоспособности. Одна из его задач состояла в «обеспечении взаимодействия органов исполнительной власти с предпринимательским сообществом» [34] . В состав совета вошли 45 человек: министры федерального Правительства, руководители Банка России, бизнесмены, представители науки. 1 октября 2004 г. этот совет, а затем 7 октября и Правительство РФ впервые рассматривали вопросы государственно-частного партнерства на транспортном комплексе.
В соответствии с принятыми решениями в министерствах и ведомствах начали формироваться консультативные органы ГЧП. Были созданы экспертные советы по государственно-частному партнерству при министерствах транспорта, экономического развития, регионального развития, культуры и массовых коммуникаций, а также при Морской коллегии. Через них, в частности, проходят утверждение проекты, претендующие на получение средств Инвестиционного фонда РФ.
Одним из основных инструментов управления и координации деятельности по развитию ГЧП на федеральном и региональном уровнях призваны стать ведомственные, региональные и отраслевые планы ГЧП. Необходимость разработки ведомственных планов на 2007–2008 гг. определена специальным поручением Правительства.
Для особых экономических зон, Инвестиционного фонда РФ созданы свои системы управления. Рассмотрим, как осуществляется управление средствами Инвестиционного фонда.
Этот фонд был создан в ноябре 2005 г. Постановлением Правительства РФ № 694 как инструмент активной государственной инвестиционной политики при реализации проектов ГЧП. Впоследствии был принят ряд других нормативных актов Правительства, регламентирующих деятельность фонда (в частности, Постановление от 25 апреля 2006 г. № 239, распоряжение от 30 ноября 2006 г. № 1708-р).
Постановлением Правительства РФ № 694 было также утверждено Положение об Инвестиционном фонде РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 695 в целях обеспечения работы фонда сформирована Правительственная комиссия по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение (далее – Правительственная комиссия). Кроме того, при Министерстве экономического развития и торговли (Минэкономразвития) образована Инвестиционная комиссия по отбору инвестиционных проектов (межминистерская комиссия), претендующих на государственную поддержку за счет средств Инвестиционного фонда РФ (утверждена приказом Минэкономразвития от 10 марта 2006 г. № 61, далее – Инвестиционная комиссия).
В начале 2006 г. Минэкономразвития и Минфин сформировали нормативную базу для работы Инвестиционного фонда: определили перечень документов, представляемых в комиссии, и процедуру прохождения, включая рассмотрение проектов в профильных министерствах и ведомствах.
В сентябре 2007 г. развернулась работа по передаче полномочий по Инвестиционному фонду из Минэкономразвития в Министерство регионального развития (Минрегион). Последнее сразу же начало формировать новую нормативно-правовую базу работы Инвестиционного фонда РФ. В частности, был оперативно подготовлен и проведен через Правительство новый нормативный документ по Инвестиционному фонду взамен прежнего действовавшего Положения.
1 марта 2008 г. было принято Постановление Правительства № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации», отменившее действие Постановления № 694, но во многом сохранившее преемственность системы управления Инвестиционным фондом. По существу, с выходом этого Постановления начинается новый этап работы фонда, отличающийся по процедурным и содержательным параметрам от предшествующего. С одной стороны, ряд норм упрощается, повышается уровень формализации прохождения проектов, снижается субъективизм, а с другой – создаются дополнительные препятствия на пути получения средств фонда, повышение прозрачности едва заметно.
Согласно принятой в настоящее время процедуре проекты, которые соответствуют установленным критериям и получили положительные заключения министерств и ведомств, рассматриваются Инвестиционной комиссией. Она формирует перечень инвестиционных проектов и пакеты документов по отобранным проектам общегосударственного значения и передает их в Минрегион РФ для организации рассмотрения в Правительственной комиссии (рис. 2). Правительственная комиссия по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение, является координационным органом, образованным в целях формирования перечня инвестиционных проектов, которым предоставляется государственная поддержка за счет средств Инвестиционного фонда. Состав комиссии утверждается Правительством РФ. Организационно-техническое обеспечение ее деятельности осуществляет Минрегион РФ [35] . Проекты, одобренные Правительственной комиссией, включаются в перечень инвестиционных проектов, которые получат бюджетные ассигнования фонда (Правительственная комиссия может принять мотивированное решение об отказе в предоставлении бюджетных ассигнований). Данный перечень и паспорта включенных в него проектов подлежат утверждению Правительством РФ. Распоряжение Правительства РФ является основанием для заключения от его имени инвестиционного соглашения между ответственным исполнителем (ответственными исполнителями) и инвестором (инвесторами). После заключения инвестиционного соглашения и договора о предоставлении государственной гарантии Российской Федерации либо концессионного соглашения проект считается утвержденным и подлежит регистрации в Государственном реест ре проектов.
Рис 2. Система управления средствами Инвестиционного фонда РФ и процедура утверждения проекта общегосударственного значения
Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда могут также предоставляться для региональных инвестиционных проектов, направленных на социально-экономическое развитие субъектов РФ в части объектов инфраструктуры государственной собственности субъектов РФ и/или муниципальных образований, а также для реализации инновационных проектов. Проекты могут иметь и межрегиональное значение, если они реализуются на территории двух и более субъектов РФ. Доля финансирования таких проектов со стороны инвесторов должна составлять не менее 50% их стоимости, а вся стоимость – не менее 500 млн руб. Основная нагрузка по отбору и оценке таких проектов лежит на Минрегионе РФ и Внешэкономбанке.
...Принципы и критерии отбора проектов, состав документов для Инвестиционного фонда
(по Постановлению Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» и приказу Министерства регионального развития РФ от 14 января 2008 г. № 2 «Об инвестиционной комиссии по проведению отбора инвестиционных проектов, претендующих на предоставление государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации»)
