Елизавета Громова - Соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности в особых экономических зонах
Несмотря на длительную историю становления и развития учения о разграничении частного и публичного права, в юридической литературе и по сей день отсутствует единообразное представление о критериях их разграничения.
Попытка обнаружить искомые критерии привела к появлению ряда теорий: интереса, объекта регулирования общественных отношений и метода их регулирования.
Теория интереса явилась исторически первой попыткой обнаружить такое основание. Данная теория базируется на известном высказывании древнеримского юриста Ульпиана: «Публичное право – это то, которое имеет в виду интересы государства как целого, а частное право – то, которое имеет в виду интересы индивида как такового»[166].
Впоследствии данная теория подверглась критике, поскольку не дала ответа на вопрос, где находится грань, которая очерчивает круг частных интересов, за которой теряются интересы общественные[167]. И.А. Покровский отмечал: «разве строение семьи, собственности или наследования безразлично для государства как целого, и, тем не менее, все это бесспорные институты гражданского права. Разве не интересы государства как целого преследует государственное управление, заключая контракт о поставке провианта или обмундирования для армии, защищающей отечество. И, тем не менее, такой контракт, бесспорно, принадлежит к области права частного, а не публичного»[168].
Помимо материальных критериев, ученые обращались и к формально-юридическим критериям разграничения частного и публичного права. Так, сторонники теории объекта регулирования общественных отношений «водоразделом» частного и публичного права видели материальный характер регулируемых частным правом отношений[169]. В то же время следует отметить, что материальные, имущественные отношения являются и предметом регулирования налогового и финансового права – публично-правовых отраслей. На этот факт обращали внимание и другие авторы[170].
По мнению представителей третьей теории, суть подхода, называющего критерием разграничения частного и публичного метод правового регулирования общественных отношений, сводится к тому, что природу публичного права составляет прием юридической централизации (метод субординации), частного права – прием юридической децентрализации (метод координации)[171].
В зависимости от того, основано ли регулирование на юридическом равенстве участников общественных отношений и их автономии воли или нет, речь идет о частноправовой или же публично-правовой природе исследуемого явления[172].
Данная теория приобретает особую актуальность в связи с появлением договоров, правовая природа которых не вполне очевидна. Таковыми, в частности, выступают концессионное соглашение, соглашение о разделе продукции и, наконец, соглашение об осуществлении деятельности в ОЭЗ.
Перечисленные договоры объединяет тот факт, что в качестве их контрагента выступает властный субъект – Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования и органы соответствующего уровня власти, участие которого оказывает влияние на порождаемые ими правоотношения. Отмеченный факт обусловил возникновение дискуссии о возможности признания данных договоров гражданско-правовыми или же, напротив, публично-правовыми (административными).
В настоящее время в науке не выработан единый подход к публично-правовому договору. Прежде всего, это выражается как в отсутствии единообразного представления о самом понятии публично-правового договора[173], так и в целом о целесообразности существовании подобного правового явления. Как отмечает В.В. Кванина, данная категория воспринимается крайне осторожно даже специалистами административного права[174]. В качестве доказательства данного вывода можно привести точку зрения представителя науки административного права Ю.М. Козлова, который ставит под сомнение существование административных договоров как таковых: «административно-правовой договор – это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников»[175].
Как правило, участниками такого договора выступают субъекты, наделенные властными полномочиями. В то же время публично-правовые договоры могут заключаться и с субъектами, лишенными властных полномочий[176]. В этом случае выявить правовую природу договора (публично-правовую или гражданско-правовую) можно с помощью теории метода правового регулирования общественных отношений.
Как отмечают исследователи, отношениям, порождаемым публично-правовым договором, заключенным между властным субъектом и лицом, не наделенным властными полномочиями, не свойственно юридическое равенство[177].
Напротив, гражданско-правовой договор – соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей (ст. 420 ГК РФ). При этом методом, лежащим в основе регулирования гражданско-правовых отношений, является равенство, автономия воли и имущественная самостоятельность их участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ).
Как отмечает В.Ф. Яковлев, суть юридического равенства как особого приема гражданско-правового регулирования означает наделение субъектов гражданского права равной возможностью правообладания, юридической диспозитивностью и инициативой[178]. По мнению А.В. Мелехина, принцип формального правового равенства предусматривает гарантируемое государством формализованное и упорядоченное право индивидам на единых и общих для всех основаниях иметь реальную возможность пользоваться «услугами права»[179].
Для ответа на вопрос о правовой природе соглашения об осуществлении ТВД следует обратиться к исследованию порождаемых им отношений.
Соглашаясь с тем, что отношениям, порождаемым публично-правовым договором, не свойственно юридическое равенство их участников, авторы, исследующие правовую природу соглашений об осуществлении деятельности в ОЭЗ, полагают, что такие соглашения следует считать публично-правовыми договорами[180].
В данном контексте необходимо определиться в вопросе, каким образом влияет на построение договорных отношений отсутствие юридического равенства сторон. Как отмечает В.Ф. Яковлев, при отсутствии юридического равенства осуществление сторонами прав и обязанностей деформируется в пользу стороны, обладающей властными полномочиями под воздействием их общего неравного положения[181]. Полагаем, что результатом такой деформации может стать наделение властного субъекта рядом прерогатив и преимуществ, позволяющих влиять на подвластного субъекта: правом в одностороннем порядке влиять на формирование договорных условий или определять юридическую судьбу исследуемого соглашения посредством его одностороннего изменения и расторжения.
В свою очередь, по мнению Ю.В. Романца, когда речь идет о гражданско-правовом регулировании общественных отношений, целью такого регулирования является устранение экономического неравенства участников этих отношений[182].
Если допустить, что отношениям по соглашению об осуществлении ТВД не свойственно юридическое равенство его сторон, из этого последует, что Закон об ОЭЗ должен содержать нормы, наделяющие Минэкономразвития РФ рядом или одной из перечисленных прерогатив. Однако по соглашению об осуществлении ТВД Минэкономразвития РФ лишено таких прерогатив, поскольку, во-первых, вступление в договорные отношения осуществляется добровольно каждой из будущих сторон данного соглашения, и Минэкономразвития РФ не наделено правом принудить потенциального резидента заключить его.
Во-вторых, заключая соглашение об осуществлении ТВД, потенциальные контрагенты совместно согласовывают его условия, на что указывает ч. 1 ст. 13 Закона об ОЭЗ, в соответствии с которой резидент вправе перечислить в заявке на заключение данного соглашения условия, на которых он согласен его заключить[183]. В случае, если такие условия не будут приняты Минэкономразвития РФ, резидент вправе отказаться от заключения данного соглашения.
В-третьих, резидент, как и Минэкономразвития РФ, обладает равными возможностями изменять условия соглашения об осуществлении ТВД, поскольку из содержания ч. 1 и 7 ст. 18 Закона об ОЭЗ следует, что условия данного соглашения могут быть изменены по соглашению сторон. Более того, если изменение условий данного соглашения связано с внесением изменений в бизнес-план, единственным инициатором этих изменений Закон об ОЭЗ называет резидента (ч. 1 ст. 18).
