Юрий Лапин - Государственная политика в области охраны здоровья детей. Вопросы теории и практика
Подводя итог, на основании анализа развития стратегии охраны здоровья детей в 1990–2003 гг. можно сделать вывод о том, что в этот период государственные меры в сфере детского здравоохранения отражали общую недостаточную эффективность социально-экономической политики и были, как правило, лишь ответной реакцией на изменение экономической ситуации [108]. Следствием децентрализации управления здравоохранением в России стала реальность, отмеченная в докладе Европейской обсерватории по системам здравоохранения (2003): «Министерство здравоохранения больше не устанавливает обязательной для всех политики здравоохранения и ее приоритетных направлений». В докладе отмечена угроза утраты государственной системы здравоохранения [250]. Указанные оценки усиливаются тем фактом, что Российская Федерация не выполнила обязательств по осуществлению положений Декларации и Плана действий «Мир, пригодный для жизни детей»[24], принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 мая 2002 г. [223].
Вместе с тем, в связи с нарастающими трудностями в охране здоровья детей, был реализован ряд новых решений, среди которых следует выделить проведение в 2002 г. Всероссийской диспансеризации детей [112, 213]. Критические суждения в отношении некоторых аспектов этой акции[25], не могут снизить ее значение, в частности потому, что была подтверждена общая неблагоприятная направленность вектора исследуемого процесса. В результате, если незадолго до проведения Всероссийской диспансеризации детей Министерство здравоохранения Российской Федерации декларировало для себя задачу определить стратегические направления и приоритеты в сфере охраны здоровья детей (февраль, 2002 г.) [323], то по итогам указанной акции в качестве такого приоритета впервые была поставлена задача (октябрь, 2003 г.) выработки научно обоснованной концепции долговременной государственной политики в области охраны здоровья детей [209].
Постановке данной задачи способствовали предложения специалистов Научного центра здоровья детей РАМН о законодательном закреплении государственной политики в области охраны здоровья детей [7]. В соответствии с этими предложениями, Министерством здравоохранения Российской Федерации была создана рабочая группа для подготовки Концепции проекта Федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации» [271].
Таким образом, в качестве предпосылок актуализации выработки государственной политики в области охраны здоровья детей следует рассматривать следующие процессы и факторы:
– нарастающее ухудшение состояния здоровья детей (что отражено в ежегодных государственных докладах о положении детей в Российской Федерации) [32, 124, 125, 126];
– осуществление комплекса работ по приведению национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции о правах ребенка;
– сохраняющееся недостаточное законодательное обеспечение охраны здоровья матери и ребенка и обусловленная этим необходимость «внесения изменений и дополнений в существующую законодательную базу и принятия дополнительных законов» (В. И. Стародубов, 2003) [247, c. 12];
– рекомендации разработчиков Первоначального доклада Российской Федерации Комитету по правам ребенка (1993 г.) [65], которые уже в начальный период резкого ухудшения состояния здоровья детей в 1991–1993 гг. поставили вопрос о необходимости законодательного усиления защиты прав детей, в том числе на основе выработки специального направления государственной политики;
– развитие программного направления деятельности в интересах детей;
– активное привлечение методов государственной политики для решения наиболее актуальных проблем детства, в том числе в сферах иммунопрофилактики болезней, здорового питания, борьбы с социальными болезнями, санитарно-эпидемиологического благополучия, а также в сферах семьи, образования, трудовых отношений и др.;
– принятие нормативных правовых актов (Конституции Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487–1, Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124‑ФЗ и др.), являющихся правовой основой для выработки и реализации государственной политики в области охраны здоровья детей.
Глава 2
Методологические вопросы исследования государственной политики в области охраны здоровья детей
Роль политики в различных сферах жизнедеятельности общества является предметом широкого спектра научных исследований, результатом которых стало развитие ряда интегральных научных дисциплин и практики, в том числе: социальной политики [329, 343], государственной семейной политики [265], правовой политики [111], политической социологии [61], политической психологии [118, 328], политической антропологии [2] и т. д. Область взаимодействия политики и детского здравоохранения до настоящего времени научными исследованиями охвачена недостаточно.
В данном разделе рассмотрена система методологических аспектов изучения государственной политики в области охраны здоровья детей («теоретические подходы» – «анализ причинно-следственных связей» – «формирование понятийного аппарата»), комплексное изучение которых направлено, во‑первых, на конкретизацию признаков государственной политики, характеризующих ее как предмет исследования и, во‑вторых, на формирование представлений о назначении государственной политики в качестве правового инструмента регулирования общественных отношений в интересах детства.
2.1. Теоретические подходы к рассмотрению охраны здоровья детей как предмета государственной политики
В основу теоретического изучения государственной политики в области охраны здоровья детей положено идеализированное допущение об абсолютной зависимости развития ребенка от условий и факторов внешней среды. Использование метода научной идеализации потребовалось для элиминирования некоторых свойств и отношений (в том числе особенностей физиологических адаптационных механизмов в различные периоды детства, выходящих за рамки предмета настоящего исследования) и позволило отвлечься от анализа их качественных и количественных характеристик, являющихся предметом медико-биологических и клинических научных дисциплин. Такой методологический подход дает возможность зафиксировать выделенность детского организма из среды, что необходимо для построения сложной системы[26] «здоровье ребенка – общество», в которой подсистема «общество» есть активное начало, адекватно реагирующее на изменение состояния объекта «ребенок» с целью сохранения его нормальной жизнедеятельности.
Анализ отношений в системе «здоровье ребенка – общество» с привлечением философской категории «особенное» позволяет не только исследовать специфику здоровья ребенка как особенного, но и определить отражение этой специфики в подсистеме «общество» в форме особенного внешнего, институциональным воплощением которого является государственная политика в области охраны здоровья детей. На рис. 10 приведена схема формирования данного института, из которой следует, что государственная политика рассматривается как часть подсистемы «общество», представляющая в ней интересы подсистемы «здоровье ребенка».
Рис. 10. Схема формирования государственной политики в области охраны здоровья детей (ГПОЗД) как особенного внешнего подсистемы «здоровье ребенка», отраженного в подсистеме «общество».
Необходимо подчеркнуть, что методологический подход, акцентирующий внимание на активной роли подсистемы «общество», не игнорирует значение генетически детерминированных физиологических адаптационных механизмов развивающегося детского организма, но учитывает, что на разных этапах онтогенеза ребенок способен адекватно взаимодействовать лишь с теми внешними факторами, которые выступают для него как «свои внешние»[27], т. е. в норме не входят в противоречие с направленностью процесса его развития[28].
Таким образом, сущность государственной политики заключается в создании и сохранении для ребенка в подсистеме «общество» его «своих внешних» условий и факторов путем адекватного изменения этой подсистемы. Следуя логике теории функциональных систем (Анохин П. К., 1975 [1]), указанные изменения есть тот полезный результат, который становится системообразующим фактором функционирования системы «здоровье ребенка – общество».
В социальной системе использование механизма «изменение – сохранение» неминуемо требует включения в нее регулирующего «ценностного контекста видения существующих проблем», от которого зависит «адекватность политики здравоохранения» (О. П. Щепин и соавт., 2000) [331]. В итоге, предметом нашего рассмотрения становится трехэлементная система «здоровье ребенка – государственная политика в области охраны здоровья детей – общество», в которой элемент «здоровье ребенка» есть абсолютная ценность[29], направляющая идея государственной политики. Следуя этой идее, политика реализует свою способность изменять внешнюю среду в интересах детства и закреплять в ней эти изменения в форме законов и правил с целью защиты каждого ребенка от негативного влияния факторов, не являющихся для него «своими внешними» уже потому, что в существующих социально-экономических условиях обеспечение прав детей на охрану здоровья пока не имеет статуса непосредственного целевого ориентира при формировании и осуществлении стратегий общественного развития.
