Галина Китова - Научная политика. Глобальный контекст и российская практика
В самом широком смысле под институтами подразумеваются формальные и неформальные рамки политического, экономического и социального взаимодействия. В этом контексте институтом роста (развития) может стать любая структура (инструмент, механизм), снижающая неопределенность в системе и стимулирующая более эффективную экономическую деятельность. Такие институты (включая их существующие и конструируемые элементы) способны оказать позитивное влияние на экономический рост только в случае их соответствия сложившемуся культурно-историческому и политическому контексту. Другими словами, институты, эффективные на этапе становления развивающейся экономики, могут оказаться не работающими на последующих этапах развития, и наоборот. Очевидно, что их вклад неразрывно связан со стратегиями институционального развития. В более узком понимании институты – это отдельные организации и процедурные механизмы, и экономическому прогрессу способствуют только те из них, которые позволяют реализовать эффективные управленческие решения. Таким образом, эти институты являются средой и одновременно инструментом государственной политики развития.
В мировой практике чаще всего идентифицируются такие институты развития, как качественное управление (низкая коррупция, гарантии политических прав, управляемость государственного сектора); однозначные и четкие законодательные рамки; эффективная система прав частной собственности (нормы права и уровень их соблюдения); прозрачный коридор политических решений (институциональные рамки политических решений, делающие их предсказуемыми и определенными). Например, на международном уровне к институтам развития чаще всего причисляют различные экономические и кредитно-финансовые организации, ориентированные на поддержку институциональных и прочих реформ (на глобальном и региональном уровнях). Как правило, ими инициируются или поддерживаются проекты, требующие масштабных ресурсов.
При более узкой трактовке выделить или структурировать институты развития достаточно сложно. Влияние отдельных организаций и норм на развитие в этом случае гораздо более индивидуально и зависит не только от траектории экономического роста, но и текущих «координат» на ней [North, 1990; Glaeseret al., 2004].
В новых индустриальных странах (в отличие от традиционных лидеров мировой экономики) собственно научная политика позиционировалась исключительно как составная часть инновационной, практически не отделялась от нее и была жестко подчинена задаче реализации экономических целей. Производный в указанном смысле характер собственно научной политики объяснялся особенностями развития этой группы стран, отсутствием исторически сложившихся, институционально и организационно оформленных крупномасштабных научных комплексов. Становление сектора ИР происходило в них в чрезвычайно сжатые сроки и диктовалось необходимостью достижения национальных целей, связанных, например, с улучшением темпов и качества экономического роста, завоеванием отдельных ниш мирового рынка (в том числе его высокотехнологичных сегментов).
Так, всего за 12 лет (с 1995 по 2007 г.) по численности персонала, занятого ИР, в расчете на 10 тыс. занятых в экономике Тайвань обогнал Россию, а Сингапур и Южная Корея вплотную приблизились к ней (160, 120, 103 и 135 человек соответственно), но уже опередив нашу страну по аналогичному показателю для исследователей. Однако, несмотря на столь впечатляющую динамику, научные комплексы вышеназванных стран по-прежнему не сопоставимы с российским[15]. Это проявляется в вариации абсолютных размеров и масштабов присутствия государства, различиях институциональных моделей, спектра проводимых ИР, их стадийной структуры и т. д. В частности, по абсолютной численности занятых в науке в 2007 г. Россия превосходила Южную Корею в 3,8 раза, Тайвань – в 5,7, а Сингапур – в 30 раз. По численности исследователей этот разрыв составлял 2,3; 4,9 и 18,7 раза соответственно. В то же время по объему внутренних затрат на науку Россия в 2006 г. уступала Южной Корее (в 1,8 раза), незначительно опережала Тайвань и более чем в четыре раза – Сингапур. Доля Тайваня, Южной Кореи и Сингапура на мировом рынке высокотехнологичной продукции оценивалась в 2007 г. в интервале от 4 до 8 %, а России – 0,3 %.
Докризисная модель научной политики новых индустриальных стран была представлена наборами достаточно специфических для каждой из них инструментов и механизмов, отвечавших конкретно-историческим условиям их развития, встроенным в стратегию и тактику достижения национальных целей, связанных с экономическим ростом, конкурентоспособностью. Она заслуживает внимания и потому, что эти государства продемонстрировали особенности реализации научной политики в рамках стратегии «догоняющего» развития, ориентированной на копирование постиндустриальных тенденций[16]. Несмотря на известные достижения, перспективы перехода новых индустриальных стран к постиндустриальному обществу и экономике, основанной на знаниях, оцениваются экспертами весьма скептически, что, в сущности, тождественно утверждению о неустранимости их отставания от лидеров мировой экономики, осуществивших этот переход эволюционно [Голиченко, 2010; Иноземцев, 1998, 2000; Яковец, 2003; BRICS and Development Alternatives, 2009][17].
В свете практически непрерывных в последнее десятилетие призывов к совершенствованию отечественной научной политики с целью ее превращения в реальный рычаг форсированного перехода страны к новой экономике (и/или с целью преодоления последствий финансово-экономического кризиса 2008–2009 гг., решения задач модернизации отечественной экономики и т. д.) опыт новых индустриальных стран по разработке и реализации научной политики, встроенной и подчиненной стратегии «догоняющего» развития постиндустриальных экономик, представляет для России несомненный практический интерес и заслуживает особого внимания.
1.3.Мейнстрим: научная политика развитых стран
Как показано выше, в докризисный период мировая научная политика была представлена спектром национальных моделей, каждая из которых характеризовалась теми или иными особенностями, обусловленными культурно-историческими и институциональными традициями, различными социальными и экономическими факторами, системой целей и приоритетов и т. д. При всем разнообразии этого множества научную политику стран – лидеров мировой экономики и новых индустриальных стран объединял (и до сих пор объединяет) целый ряд общих признаков. Различия же в их политике проявляются в вариативности используемых инструментов, их спектре, комплексности, полноте, наконец, в степени внутреннего единства и статусе в системе национальных целей и задач.
Обратимся к истокам современной модели научной политики, которая начала формироваться после Второй мировой войны, что позволит выявить логику и тенденции ее развития, очертить основные факторы и условия, определившие особенности реализации этой модели в отдельных странах, и оценить ее состояние в преддверии глобального кризиса 2008–2009 гг.
Вторая мировая война наглядно продемонстрировала не только значимость превосходства в военной технике, но и возможности вклада науки в обеспечение экономического и оборонного потенциала любой страны. Так, несмотря на научно-техническое лидерство Германии до начала войны, союзники по антигитлеровской коалиции в конце концов превзошли ее. Подтверждения тому – отсутствие адекватного «немецкого» ответа на советские реактивные установки и превосходство танка Т-34, изобретение британцами радара, позволившего минимизировать ущерб от налетов немецкой авиации, и т. д. [Авдулов, Кулькин, 2001, 2003].
Именно в тот – первый – период формирования научной политики был сделан ряд принципиально важных научных открытий, повлиявших как на исход войны, так и на послевоенное устройство и развитие мира; они дали импульс созданию новых отраслей, требующих мобилизации столь значительных кадровых, материальных и финансовых ресурсов, что осуществить это могло только государство (авиация, атомная промышленность, электроника и др.). Как отмечал М.В. Келдыш, во всем мире «наука становится предметом государственной деятельности. Это – то новое, что проявилось в полной мере после Второй мировой войны» [Келдыш, с. 32]. Именно тогда впервые были применены организационные и правовые нововведения в механизме государственного регулирования науки, в том числе контрактная система, целевые программы и т. п., которые «послужили фундаментом современной научной политики» [Science Policies of the Industrial Nations, p. 141]. Становление национальных моделей научной политики в указанный период определялось экономическими и политическими итогами войны для той или иной страны, задачами и возможностями ее послевоенного восстановления и развития и, конечно, традициями политико-административного и бюрократического устройства. Так, если для США война стала мощным стимулом экономического роста, то европейским странам (особенно Германии) и Японии предстояло воссоздать не только разрушенную экономику, но и практически все институты государства.
