Российское гражданское общество и власть - Александр Юрьевич Сунгуров
8.1. История и контекст создания Общественной палаты РФ
Первой российской Общественной палатой была Общественная палата при Президенте РФ, существовавшая в 1994–1996 гг. В эту палату, представлявшую собой консультативный политический орган, входили представители общественных объединений, политических партий и движений, участвовавшие в подготовке и реализации Договора общественного согласия[164]. Эта палата была учреждена вскоре после принятия новой Конституции РФ на основе одной из палат Конституционного совещания, работавшего летом-осенью 1993 г., состоявшей из представителей общественных и политических организаций и носившей поэтому название Общественной. Опыт работы такой Общественной палаты как коммуникативной площадки, на которой представители политических партий и неправительственных организаций могли вести прямой диалог с властью, был затем воспринят в ряде российских регионов, где также начали создавать подобные Общественные палаты на основе самозаписи общественных организаций, разделявших ценности Договора общественного согласия.
После этого на федеральном уровне российской власти об общественных неполитических организациях надолго забыли (реализовывалась модель игнорирования), пока вскоре после избрания в 2000 г. на пост Президента РФ В. В. Путина не появилась идея диалога власти с российскими общественными некоммерческими неполитическими организациями (НКО). Эта идея вылилась в подготовку и проведение Московского гражданского форума в ноябре 2001 г. и последовавших затем гражданских форумов в Тольятти (2002 г.) и Нижнем Новгороде (2003 г.), начала уже складываться практика проведения «переговорных площадок» между гражданскими организациями и представителями власти, тем самым стала реализовываться партнерская модель (главы 2–3 настоящей книги). Основные соорганизаторы Московского форума, сильные правозащитные и экологические организации, стали основой Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), созданного на основе президентской Комиссии по правам человека в 2004 г. (глава 7). В сентябре этого же года, после трагедии в Беслане, Президент РФ В. В. Путин одновременно с отменой прямых выборов губернаторов объявил о планах создания Общественной палаты РФ, первую треть состава которой он назначал бы сам. Таким образом, выбор был сделан в сторону выстраивания патерналистской модели взаимодействия власти и общества.
Отметим, что в это время идея создания структуры типа Общественной палаты, по-видимому, уже «бродила в воздухе». Приведем здесь цитату из нашего экспертного интервью с создателем и многолетним председателем Общественного совета при губернаторе: «Моими же отчасти руками была создана
Общественная палата России в свое время. Я написал письмо Путину вместе с Матвиенко. Редкий случай, два адресата были. У меня письмо это до сих пор лежит. Был получен через неделю ответ, что, пожалуй, смысла нет, от руководителя Администрации Президента. А через три дня произошел Беслан, и на следующий день Путин сказал, что надо нам создавать Общественную палату»[165].
8.2. Нормативная основа и начало деятельности
В 2005 г. был принят Федеральный закон «Об общественной палате РФ», в котором цель ее деятельности определялась так: «Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития»[166].
Этих целей предполагалось достигать путем решения восьми основных задач (приведем их здесь в кратком варианте): 1) привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; 2) выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав и свобод; з) проведение общественной экспертизы проектов законов и нормативных правовых актов; 4) осуществление общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти различного уровня и органов местного самоуправления;
5) выработка рекомендаций органам государственной власти РФ;
6) оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам и общественным объединениям; 7) привлечение граждан, общественных объединений и представителей СМИ к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в СМИ; 8) осуществление международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами и участие в работе международных организаций.
Этот перечень задач Общественной палаты остался, по сути, тем же и в декабре 2021 г. (наряду с общественными организациями в текст закона добавлено упоминание и «других некоммерческих организаций»), за исключением одного сокращения первой задачи, из которой в 2013 г. исключена цель «привлечения граждан…» – «для участия в реализации государственной политики», и которая сегодня звучит так: «привлечение граждан, общественных объединений и других некоммерческих организаций», что несколько странно с учетом смысла значения устоявшегося полицейского выражения «привлечение гражданина».
Отметим также, что очень важная задача общественного контроля власти (четвертая задача в этом перечне) была сужена до контроля власти исполнительной, что исключало из объектов контроля представительную и исполнительную ветви власти, а также власть президентскую. Это ограничение объектов общественного контроля отмечалось и в работе ряда российских и зарубежных исследователей[167].
В этом же законе была обозначена и процедура формирования ОП РФ, в соответствии с которой первая треть ее состава назначалась Президентом РФ, вторая треть – формировалась из представителей общероссийских общественных организаций и утверждалась членами «президентской трети», а последняя треть – из представителей региональных и межрегиональных общественных организаций и утверждалась решением первых двух третей состава палаты. Таким образом, состав палаты фактически определялся назначенцами Президента РФ. Если же учесть реальную практику выдвижения кандидатов в члены ОП РФ по региональной квоте, когда это выдвижение проходило под полным контролем полномочных представителей Президента РФ, то мы имеем в итоге реальное противоречие между заявленной целью представления интересов гражданского общества и реальной практикой определения состава палаты Президентом РФ и его представителями. Последнее обстоятельство и оттолкнуло от участия в Общественной палате целый ряд представителей сильных правозащитных и экологических общественных организаций, которые, впрочем, были уже представлены в Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, образованный на основе президентской Комиссии по правам человека в 2004 г.
Описанная выше процедура формирования состава Общественной палаты РФ просуществовала до 2013 г., когда в закон «Об Общественной палате РФ» внесли поправки, в соответствии с которыми за Президентом РФ остается право назначения своей части палаты, далее вторая часть формируется делегированием по одному представителю от Общественных палат субъектов РФ, а оставшаяся часть формируется от выдвинутых кандидатов от общероссийских и иных общественных организаций.
Вернемся, однако, к практике выдвижения кандидатов от региональных и межрегиональных общественных организаций, которая предусматривала многоуровневую систему достаточно публичных выдвижений и обсуждений кандидатов, которая проходила при организационном и сущностным участии полномочных представителей Президента в федеральных округах и их
