Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов
Применительно к рассматриваемой проблематике следует отметить, что советская союзная Конституция (равно как и производные от нее Конституции республик в составе СССР), по сути своей, воспроизвела ранее закрепленную Конституцией РСФСР модель советского парламентаризма. Верховная власть принадлежала съезду Советов СССР, а в период между съездами – Центральному Исполнительному Комитету (ЦИК) СССР. Изменения коснулись периодичности созыва съездов (один раз в год), а также круга субъектов, по инициативе которых могли созываться чрезвычайные съезды (ЦИК СССР, Совет Союза, Совет Национальностей, две союзные республики). Также как и ранее, Совет Народных Комиссаров (правительство) формировался ЦИК и в своей деятельности был ответственен как перед самим ЦИК, так и перед его Президиумом (ст. 40). Интересно, что в союзной Конституции из числа государственных органов, контролирующих работу СНК, был исключен съезд Советов, властные полномочия которого, таким образом, приобретали в основном учредительный, а также утвердительный (в сфере конституционного нормотворчества) характер. Не случайно глава 3 Конституции, регламентирующая статус съезда, содержит в себе только пять статей, в которых ничего не говорится о функциональных полномочиях этого парламентского органа.
Свое завершенное концептуальное оформление, как и законодательное закрепление, модель советского парламентаризма получила в Конституции (Основном законе) СССР, утвержденной Чрезвычайным VIII съездом СССР 5 декабря 1936 г. В качестве высшего органа государственной власти определялся двухпалатный (Совет Союза, Совет Национальностей) Верховный Совет (ст. 30), избираемый сроком на 4 года (ст. 36). Совет Союза избирался по общефедеральному, а Совет Национальности – по республиканским (союзных и автономных республик) избирательным округам (ст. 34, 35). Палаты ВС СССР являлись равноправными (ст. 37) во всех (и прежде всего, в законодательной) сферах выражения государственной власти. В подобном виде система советского парламентаризма функционировала вплоть до начала кризисной трансформации в 1990-х гг.
Интересно, что на своей завершающей стадии советский парламентаризм во многом повторил первоначальную модель, что являлось своего рода подтверждением «повторения истории». В частности, в соответствии с поправками, внесенными в Конституцию РСФСР 1978 г. в 1991 г., в качестве высшего органа государственной власти вновь (а точнее, «как встарь») выступал Съезд народных депутатов, к функциональным полномочиям которого относились: формирование Верховного Совета, избрание его Председателя и заместителей, избрание Конституционного суда и др. (ст. 104), при этом Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти (ст. 121'). К сожалению, «возврат истории», связанный с фактическим парламентским двоевластием, еще более осложненный «включением» в систему высшей государственной власти института президентской власти, не только не способствовал оптимизации механизма публичной представительской власти, но, напротив, предопределил усиление системной энтропии, что в немалой степени способствовало политической деструкции «лихих девяностых», в конечном счете повлекших распад СССР и переход к новой государственной истории России, в том числе в области формирования и функционирования парламентских органов государственной власти.
Ромашов Р. А., Ромашова Г. Т.Глава 9
Конституционно-правовой статус парламентария в странах СНГ
Правовой статус депутата в странах СНГ закреплен, как правило, на конституционном уровне в разделах, посвященных парламенту как высшему представительному законодательному органу страны (гл. 5 «Федеральное собрание Российской Федерации», гл. XVIII «Олий Мажлис Республики Узбекистан», гл. II разд. 3 «Законодательная власть Кыргызской Республики», гл. 3 «Маджлиси Оли» Таджикистана, гл. 5 «Законодательная власть Азербайджана», гл. 4 «Национальное собрание» Армении, разд. IV «Парламент» Казахстана и др.)[169]. Однако более детализированное закрепление требований, предъявляемых к кандидатам, их права и обязанности, политические и социально-экономические гарантии их деятельности содержатся в иных законодательных актах, о чем говорится в конституционных нормах, имеющих отсылочный характер (п. 4 ст. 49 Конституции Казахстана, ст. 48 Конституции Таджикистана и т. д.). Статус парламентария в ряде стран СНГ регулируется конституционными законами (КЗ «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», КЗ «О законодательной палате Олий Мажлис» Узбекистана, КЗ «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», КЗ Республики Армении «Регламент Национального Собрания», КЗ «О правовом статусе члена Маджлиси Милли и депутата Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан»)[170], обычными законами («О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь», «О статусе депутата Милли Меджлиса Азербайджанской Республики», ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации», «О статусе депутата» Республики Молдова (по ст. 61 должно быть органическим законом), «О Милли Генгеше Туркменистана», «О гарантиях деятельности депутата Национального собрания Республики Армении», «О статусе депутата Законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан», «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» и др.)[171], а также парламентскими регламентами.
Для большинства парламентов стран СНГ характерен бикамерализм: Парламент Казахстана состоит из Сената и Мажилиса (107 чел.). Олий Мажилис Узбекистана – Сената и Законодательной палаты, Федеральное Собрание Российской Федерации – Совета Федерации и Государственной Думы, Национальное собрание Республики Беларусь – Совета Республики и Палаты представителей, Оли Маджлиси Таджикистана – Маджлиси Милли и Маджлиси Намояндагон. В 2020 г. внесена конституционная поправка в Конституцию Туркменистана, закрепившая двухпалатный парламент Милли Генгеш (Халк Масхалаты (восстановлен после отмены в 2008 г.) и Меджлис). С 2005 г. Туркменистан является ассоциированным членом СНГ, выступая де-юре в качестве не действительного члена, а наблюдателя.
Традиционно в ряде Конституций стран СНГ верхняя палата объявляется «палатой территориального представительства» (ст. 95 Российской Федерации, ст. 77 Узбекистана, ст. 91 Республики Беларусь и др.[172]).
В отличие от западных стран, где часто характерен значительно больший срок полномочий верхней палаты, в странах СНГ он, как правило, совпадает для обеих палат, обновляющих, таким образом, свой состав одновременно, или имеет незначительное расхождение (конституционные ст. 77 Узбекистана, ст. 48 Таджикистана, ст. 78 Туркменистана – 5 лет[173]; ст. 93 Республики Беларусь – 4 года). Исключением являются Казахстан и Российская Федерация, где соответственно срок полномочий Сената и Совета Федерации составляет 6 лет, а нижних палат-5.
В настоящее время однопалатные парламенты имеются в Азербайджане, Армении, Кыргызстане, Молдове, Украине.
Интересно, что непосредственно в Конституции сенаторами названы члены верхней палаты только в Российской Федерации (п. 2 ст. 95), в остальных Конституциях стран СНГ употребляется общий термин «члены парламента» или члены верхней палаты с указанным ее названием.
Характерной конституционной особенностью для стран СНГ с двухпалатным парламентом является формирование верхней палаты не прямыми выборами, а косвенными, а также частичная назначаемость парламентариев главой государства. Согласно ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации «входят по 2 представителя от каждого субъекта» (его законодательного (представительного) и исполнительного органов),
