Галина Китова - Научная политика. Глобальный контекст и российская практика
Обобщая вышесказанное, отметим, что роль государства (и государственной политики) в сфере науки, технологий, инноваций состоит в содействии ее развитию в интересах повышения благосостояния общества и конкурентоспособности экономики, обеспечении условий, необходимых для их эффективного функционирования. Следует подчеркнуть, что для частного сектора государственные инициативы могут выполнять лишь функции своего рода катализатора и стимула инновационной активности. В развитых экономиках прямая государственная поддержка научной и инновационной деятельности при наличии соответствующих эффективных институтов, предоставление налоговых стимулов и иных преференций для нее, как правило, положительно влияют и на инновационную активность бизнеса[7].
В России начальный этап рыночных реформ проходил в условиях системного социально-экономического кризиса, охватившего все сферы деятельности. Развитие науки в этот период определялось радикальным сокращением масштабов (прежде всего, численности персонала и объемов финансирования) и появлением целого ряда структурных деформаций, устойчивость и негативные эффекты которых проявились в последующие годы. Несмотря на оптимистичную динамику основных макроэкономических показателей и заметный рост масштабов государственной поддержки в 2000-х гг. (по крайней мере, до проявления в России симптомов и последствий мирового финансово-экономического кризиса 2008 г.), каких-либо ощутимых позитивных сдвигов в состоянии и результативности отечественной науки пока не произошло, что подтверждают уровень и тенденции большинства ее показателей. На протяжении почти 20 лет их значения остаются недопустимо низкими не только на фоне лидеров мировой экономики, но и ряда стран Восточной Европы и бывшего СССР, осуществивших переход к рынку практически одновременно с Россией. Косвенным свидетельством неблагополучия отечественной науки могут служить данные репрезентативных опросов взрослого населения России, регулярно проводимых Государственным университетом – Высшей школой экономики. Так, согласно опросу 2006 г., 45 % ее граждан не желают видеть научными работниками своих детей (позитивный ответ дали 36 % опрошенных), в то время как еще в 1995 г. их доля составляла 31 %. Аналогичные опросы в США фиксируют только 2 % негативных ответов [Шувалова, 2007, с. 43].
Несмотря на непрерывный с 1999 г. рост затрат на ИР (обеспеченный, прежде всего, за счет бюджетных средств), России до сих пор не удается выйти на уровень финансирования науки 1991 г. При этом ее позиции среди стран мира по величине этого показателя менялись. Если в 1991 г. по расходам на ИР в долларовом эквиваленте Россия опережала Великобританию и уступала только США, Японии, Германии и Франции, т. е. находилась на пятом месте, то в 2000 г. оказалась на двенадцатом, а к 2007 г. несколько улучшила свои позиции и поднялась до девятого места. Место России в этом распределении характеризуется и параметрами отставания от его лидеров: США – в 15 раз, Японии – в 6, Китая – в 4 и Германии – в 3 раза. Примерно такое же соотношение наблюдается по масштабам финансирования науки из средств бюджета.
Современное состояние науки и национальной инновационной системы России во многом обусловлено непоследовательностью и противоречивостью политики в этой области. Но верно и то, что их состояние задает не только определенные требования к выбору направлений и инструментов государственного регулирования, но также барьеры и ограничения для их реализации. Более того, содержание и результаты усилий, предпринимаемых государством с целью формирования эффективного научного комплекса и современной национальной инновационной системы, зависят от целого ряда внешних по отношению к ним факторов, среди которых можно выделить нормы действующего законодательства и его качество (полнота, отсутствие внутренних противоречий, однозначность трактовки действующих норм и др.); особенности правоприменительной практики и системы государственного управления и т. д.
В России при выборе и реализации новых подходов к научной политике и ее инструментам, большинство из которых было так или иначе заимствовано из лучших зарубежных практик, их адекватность сложившимся условиям зачастую либо игнорировалась, либо, в лучшем случае, явно недооценивалась. В частности, во многом по этой причине провалились предпринятые в первой половине 1990-х гг. попытки создания современной системы венчурных фондов и эффективной приватизации научных организаций. Институциональные реформы в науке осуществлялись в тот период точечно, в «пожарном порядке» – с целью предотвращения ее полного разрушения и распада. Правда, и в последующие годы возможности государства по улучшению состояния этой сферы и ее модернизации не были использованы полностью. Как правило, наиболее заметное воздействие на научно-инновационную сферу России оказывали (и продолжают оказывать) не только и не столько решения, принятые в рамках собственно научной политики, сколько мероприятия и инициативы, связанные с экономикой в целом, финансовой и налоговой системами, бюджетным процессом. При этом специфические потребности и закономерности развития сферы науки и инноваций в этих мероприятиях и инициативах, как правило, не принимались во внимание и не учитывались[8]. Это наглядно проявилось даже в Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г., приоритеты которой были связаны с социальной защитой населения и поддержкой отдельных организаций. Правда, в антикризисной программе Правительства РФ на 2010 г. [Основные направления антикризисных действий… 2009] меры по стимулированию инновационной активности в экономике уже выделены в отдельный блок, что свидетельствует о предпринимаемых в последнее время попытках встраивания научной политики в систему направлений и задач социально-экономической политики государства.
Приведенные соображения предопределяют актуальность той ключевой задачи, которую попытались решить авторы монографии. Она состоит в обобщении и критическом осмыслении практики формирования и реализации научной политики России до начала мирового кризиса 2008 г., который потребовал форсированного поиска новых подходов и инструментов этой политики, обозначив тем самым завершение предыдущего (докризисного) этапа ее развития. Поскольку в условиях нарастающей глобализации и интернационализации различных аспектов развития подобная задача может и должна решаться только в контексте глобальных тенденций, отечественный опыт государственной политики в сфере науки и инноваций и перспективы ее эволюции рассматриваются на фоне лучших в этой области мировых практик и с учетом возможностей их заимствования и адаптации к конкретно-историческим условиям и ограничениям России.
Диагностика состояния российской научной политики, выявление ее особенностей и пробелов, оценка перспектив осуществляются на основе анализа ее содержания и периодизации развития. При этом логика исследования диктуется следующими обстоятельствами:
• практически непрерывной (и в мире, и в России) эволюцией содержания и инструментов научной политики, в том числе смещением ее приоритетов и акцентов к завершающим этапам инновационного цикла, появлением новых направлений, задач и механизмов этой политики, развивающих действующие либо вытесняющих их;
• динамизмом социально-экономической среды, во многом детерминирующей внешние факторы и условия формирования научной политики, ее цели, задачи, диапазон используемых рычагов и инструментов и т. д.;
• нарастающими разнообразием и усложнением требований государства и общества к научной политике и ожидаемых эффектов ее реализации, расширением спектра решаемых с ее помощью задач и проблем;
• общепризнанным несовершенством сложившейся системы государственного регулирования в сфере науки и инноваций России, что проявляется в ее неполноте, отсутствии необходимой координации и взаимодействия между отдельными направлениями, а также практики оценки последствий, эффектов и рисков.
При определении спектра и содержания тех проблем, которые рассматриваются в монографии, мы не могли не учитывать то обстоятельство, что нынешнее состояние системы государственного регулирования науки и инноваций в России во многом является результатом решений, принятых в этой области в 1990-е гг., а также традиций, институтов и подходов, сложившихся еще в СССР. Причем ее формирование происходило преимущественно под воздействием внешних по отношению к данной сфере факторов и ограничений (экономических, политических, финансовых, организационных и т. д.). В этой связи авторы предпринимают попытку выявить не только особенности разработки, направления и этапы эволюции научной политики, но и ключевые проблемы и последствия реализации ее отдельных мероприятий. Специфические инструменты политики, во многом идентифицирующие ее современную модель, рассматриваются на предмет взаимной непротиворечивости и согласованности их контента, сроков и последовательности применения. Это обеспечивает формирование целостных системных представлений о научной политике и структуризацию основных параметров ее модели, что, в свою очередь, позволяет оценить результаты реализации как тех или иных ее мероприятий, так и политики в целом.
