Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов
2.1. Государственная Дума Российской империи формировалась на основе многоступенчатых и не прямых выборов, при этом выборщиком и, соответственно, депутатом Думы могло стать только лицо, соответствующее достаточно большому количеству разнообразных цензов. Это значит, что избирательное законодательство Российской империи не предусматривало всеобщего избирательного права. Кроме того, формально закрепленное в законе требование, согласно которому каждый избиратель имел только один голос, не может свидетельствовать о том, что в империи соблюдался принцип равенства избирательных прав, поскольку «вес» голосов избирателей существенно различался в зависимости от принадлежности к той или иной избирательной курии.
Государственная Дума Российской Федерации формируется на основании всеобщего равного и прямого избирательного права. Избирательные цензы в Российской Федерации также присутствуют, однако их количество существенно меньше, чем в Российской империи.
ВПЗО СССР в части механизма формирования стоят между Думой имперской и Думой современной. Несмотря на то что требование всеобщих, прямых, равных и тайных выборов революционные массы выдвигали еще до учреждения Государственной Думы (впервые это требование было записано в программе, принятой Российской социал-демократической рабочей партией на съезде в Лондоне в 1903 г., в дальнейшем оно нашло выражение в программах практически всех «левых» партий вплоть до кадетов), однако почти 20 лет, вплоть до принятия Конституции СССР 5 декабря 1936 г.[111], выборы сохранялись многоступенчатыми, далеко не всеобщими, не равными и открытыми.
Государственная Дума Российской империи и аналогичный институт современной России формируются, как представительные органы государственной власти, с учетом плюрализма политических предпочтений избирателей, то есть в условиях существования в стране реальной многопартийной политической системы, когда каждая политическая партия имеет возможность провести в высший законодательный и представительный орган государства своих представителей и – теоретически – получить в нем большинство мест.
Советский Союз существовал в условиях политической и идеологической монополии одной партии – Коммунистической партии Советского Союза, которой, согласно ст. 6 Конституции СССР 7 октября 1977 г.[112], принадлежала «руководящая и направляющая роль», – и фактически выполнял задачу поддержки КПСС и одобрения ее решений. Избираться в ВПЗО СССР могли либо лица, являющиеся членами КПСС, либо беспартийные. При этом теоретическая возможность для беспартийных граждан быть избранными в законодательные и представительные органы власти не может свидетельствовать о реальном представительстве в этих органах интересов всего населения или его большинства.
Все три института формируются на принципе срочности своих полномочий. Срок полномочий Государственной Думы Российской империи составлял 5 лет, однако она могла в любое время до истечения срока полномочий и без объяснения причин быть распущена указом императора, что и происходило с Думами первых двух созывов.
Срок полномочий Верховного Совета СССР до принятия Конституции СССР 1977 г. составлял 4 года, затем 5 лет. При этом ни одна из Конституций СССР не предусматривала возможности досрочного прекращения полномочий Верховного Совета, что неудивительно, учитывая его статус как высшего органа государственной власти Союза.
Срок полномочий Государственной Думы Российской Федерации до внесения поправок в Конституцию РФ Федеральным Конституционным законом РФ от 20 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»[113] составлял 4 года, после внесения поправок – 5 лет. Законодательство РФ предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий Думы, однако все основания для этого имеют нормативное закрепление на уровне основного закона государства – Конституции РФ, – и этот перечень является исчерпывающим, то есть не допускающим расширительного толкования.
2.2. Государственная Дума Российской империи и Государственная Дума Российской Федерации являются постоянно действующими институтами, депутаты которых осуществляют оплачиваемую профессиональную законотворческую деятельность на протяжении всего срока полномочий. При этом законодательство Российской империи и Российской Федерации предусматривает запрет для депутатов заниматься другой оплачиваемой деятельностью: в Российской империи это запрет на занятие по государственной гражданской службе должности, соединенной с определенным окладом содержания; в Российской Федерации – запрет на занятие любой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Что касается Верховного Совета СССР, то до 1989 г. основной формой его деятельности, согласно Конституции СССР 5 декабря 1936 г., являлись сессии, которые проводились два раза в год. Как правило, продолжительность сессии составляла от нескольких дней до недели. Постоянно действующим органом был Президиум Верховного Совета СССР, который в перерывах между сессиями исполнял функции высшего законодательного и представительного органа государства. Верховный Совет стал постоянно действующим органом после внесения в Конституцию СССР 7 октября 1977 г. поправок в 1989 г. До этого времени его депутаты выполняли свои обязанности, как правило, не порывая со служебной или производственной деятельностью. Исключение составляли только депутаты, освобожденные по решению постоянной комиссии палаты или комитета Верховного Совета СССР от выполнения служебных или производственных обязанностей. То есть депутатская деятельность в СССР, за небольшим исключением (состав Президиума Верховного Совета, члены постоянных палат или комитетов), не была профессиональной. Заработную плату депутаты получали по основному месту работы, а сверх этого им оплачивались только издержки, связанные непосредственно с осуществлением депутатской деятельности.
3. Правовой статус депутатов высших представительных и законодательных органов власти в Российской империи, Советском Союзе и Российской Федерации. Правовая природа депутатского мандата.
Подробное изучение и сравнение правового статуса депутатов Государственной Думы Российской империи и Российской Федерации не является целью настоящей главы монографии, поэтому для текущего анализа достаточно указать, что депутаты всех трех государственных институтов обладали и обладают законодательно закрепленным особым правовым статусом. В частности, всем им принадлежали и принадлежат в настоящее время такие важнейшие элементы правового статуса, как права депутатского иммунитета и индемнитета. Объем и содержание этих прав для всех трех институтов несколько различался, однако важным в данном случае является сам факт наличия этих прав.
Депутаты Государственной Думы Российской империи обладали свободным или диспозитивным мандатом, в соответствии с которым депутат не был обязан отчитываться перед своими избирателями, а избиратели, в свою очередь, не имели права на отзыв депутата, не оправдавшего их доверия. Это положение прямо закреплялось в ст. 14 Высочайше утвержденного Учреждения Государственной Думы от 6 августа 1905 г.[114]
В СССР все Конституции в обязательном порядке закрепляли принцип императивности депутатского мандата, в соответствии с которым депутат был обязан отчитываться перед избирателями о своей работе, а избиратели, в свою очередь, в любое время имели право отозвать депутата, не оправдавшего их доверия.
В Российской Федерации ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[115] не содержат каких-либо норм, указывающих на тип депутатского мандата. Однако Конституционный суд РФ в Постановлении «По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ в связи с жалобой гражданина А. П. Быкова, а также
