Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов
Сразу оговоримся, что законодательство имперской России не знало термина «депутат» применительно к Государственной Думе. Этот термин по отношению к членам законодательных и представительных органов власти использовался в советский период и продолжает использоваться в настоящее время. В период Российской империи термин «депутат» достаточно широко использовался в политическом и научном лексиконе, в то время как на законодательном уровне применялся синонимичный ему термин «член» Государственной Думы. Однако с целью упрощения изложения материала мы будем использовать словосочетание «депутат Государственной Думы» и термин «депутат» как в отношении членов Думы имперской, так и в отношении депутатов современной Государственной Думы.
Также отметим, что система высших представительных и законодательных органов СССР на протяжении всей истории его существования неоднократно менялась, однако введение или упразднение тех или иных органов не вело к сколько-либо существенному изменению политической системы государства. Поэтому для целей настоящего анализа мы не будем рассматривать каждый высший орган законодательной и представительной власти СССР, существовавший в тот или иной период истории Союза в отдельности, а объединим их все под общим собирательным названием «высшие представительные и законодательные органы СССР» (далее – ВПЗО СССР).
1. Правовое положение Государственной Думы Российской империи, Государственной Думы Российской Федерации и ВПЗО СССР в системе органов государственной власти.
Государственная Дума Российской империи представляла собой представительный и законодательный орган страны, однако говорить о том, что ей принадлежал статус высшего законодательного органа, нельзя, поскольку в соответствии со ст. 7 Высочайше утвержденных «Основных Государственных Законов» от 23 апреля 1906 г.[107] Государственная Дума осуществляла законодательную власть в единении с императором и Государственным советом. Государственная Дума не обладала какими-либо контрольными полномочиями в отношении императорской особы, а также не обладала полномочиями по формированию Правительства или иных органов исполнительной власти. Государственная Дума обладала крайне ограниченными контрольными полномочиями за действиями Правительства, выражавшимися в праве Думы обращаться к министрам с запросами и вопросами по поводу их незаконных действий, а также в части формирования бюджета и контроля за его исполнением. Государственная Дума не обладала полномочиями для преодоления несогласия с законопроектом Государственного совета или для преодоления императорского вето. Все это свидетельствует о том, что Государственная Дума Российской империи функционировала в условиях механизма разделения властей, однако реализация этого механизма на практике была крайне ограниченной.
Государственная Дума Российской Федерации, согласно Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., является составной частью Федерального Собрания Российской Федерации и вместе с Советом Федерации РФ представляет собой представительный и законодательный орган государства[108]. Конституция не содержит текстуального закрепления статуса Государственной Думы как высшего законодательного органа государства, однако анализ конституционных положений о том, что законопроекты вносятся в Государственную Думу, что федеральные законы принимаются Государственной Думой, а также наличие закрепленного в Конституции механизма преодоления Думой несогласия Совета Федерации с принятым законом или преодоления президентского вето, позволяет сделать вывод о том, что Государственная Дума фактически является высшим законодательным органом страны. Государственная Дума обладает достаточно серьезными полномочиями в части формирования Правительства РФ, выражающимися в даче согласия Президенту страны на назначение Главы Правительства, а также в утверждении предоставленных Председателем Правительства РФ кандидатур своих заместителей и федеральных министров, за исключением министров так называемого силового блока (обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий), которые назначаются и освобождаются от должностей исключительно Президентом РФ. Государственная Дума обладает определенными контрольными полномочиями за действиями Президента РФ, что выражается в праве выдвижения обвинения против Президента для отрешения его от должности. Кроме того, Государственная Дума наделена обширными контрольными полномочиями за действиями органов исполнительной власти, выражающимися в праве запросов и вопросов Правительству, отдельным министрам, Генеральному прокурору и целому ряду других высших руководителей органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях, органов местного самоуправления, различных государственных фондов, а также в праве проведения парламентского расследования. Как было отмечено выше, Государственная Дума обладает конституционным механизмом преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Думой, а также преодоления президентского вето. Таким образом, можно утверждать, что Государственная Дума формируется и функционирует в условиях реально действующего механизма разделения властей и является высшим органом законодательной ветви власти.
В РСФСР, а затем и в СССР высшие законодательные и представительные органы власти (Всероссийский съезд Советов, Верховный Совет, Съезд народных депутатов СССР) одновременно являлись высшими органами государственной власти Советского Союза. Советы воплотили в себе отрицание теории и практики разделения властей[109], предоставив одному государственному органу всю полноту государственной власти. Между тем принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную является основным принципом парламентаризма. Каждая из этих ветвей власти профессионально работает в своей сфере, при формальном соблюдении принципа независимости друг от друга. Основой советской власти как законодательной власти народных депутатов, избранных от народа, является принцип подчинения ей исполнительной власти (исполкомов), часть представителей которых выбиралась из числа самих депутатов. Исполнительная власть в СССР была подконтрольна власти законодательной. Судебная власть осуществлялась в рамках работы профессиональных народных судей, которые также выбирались. Собственно, тот факт, что формально в СССР были и законодательные, и исполнительные, и судебные органы, совершенно не означает того, что в СССР существовало реальное разделение властей и система так называемых сдержек и противовесов, то есть законодательно закрепленных мер, которые не позволяли бы концентрироваться всей полноте власти в одних руках – Генерального секретаря, Верховного Совета, Совета министров и т. д. Именно об этом писал в одной из своих работ В. И. Ленин, прямо противопоставляя государственный аппарат Советов парламентаризму и говоря, что он «дает возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, т. е. соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию, и исполнение законов. По сравнению с буржуазным парламентаризмом это такой шаг вперед в развитии демократии, который имеет всемирно-историческое значение»[110].
2. Механизм формирования и деятельность высших представительных и законодательных органов власти в Российской империи, СССР и РФ.
Подробное рассмотрение механизма формирования применительно к институту Государственной Думы Российской империи и Российской Федерации не является нашей целью в настоящей главе монографии. По нашему мнению, для целей текущего анализа достаточно указать, что формально этот механизм для всех трех институтов схож в той части, что их формирование как в прошлом, так и в настоящее время осуществляется на выборной основе и на определенный срок. То есть депутатом законодательного органа мог стать любой гражданин государства, соответствующий определенным требованиям и реализовавший свое
