Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации»[221] содержал три важные новации, ограничивающие президентскую власть. Во-первых, инициировать процедуру назначения главы администрации отныне мог только Совет, обратившись со специальным предложением к Президенту. Внеся на согласование депутатам одну кандидатуру или несколько (тоже довольно существенная новация), тот должен был месяц ожидать их решения. Правда, если по истечении этого срока вопрос о согласовании оставался нерассмотренным, у Президента появлялось право назначить главу самостоятельно (ст. 1). Во-вторых, в случае отклонения президентских кандидатур Совет мог предложить представить ему новые либо вообще назначить выборы (п. 1 ст. 2). В-третьих, выражение Советом недоверия главе впредь предполагало обязанность Президента отправить его в отставку, неисполнение этой обязанности влекло автоматическую отставку главы (ст. 5). Для согласования кандидатуры требовались голоса более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании, для выражения недоверия – голоса не менее двух третей избранных в Совет депутатов (п. 1 ст. 2, ст. 5). Закон уточнил также, что отрешить назначенца единолично Президент может лишь за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом, Правительством и иными федеральными органами государственной власти и управления и т. д. (ст. 6).
Для Ельцина было хорошо уже то, что от него не потребовали провести повсеместное переназначение глав согласно новому порядку (а это выглядело бы логичным шагом) и что Советы управомочили ставить вопрос о переназначении, лишь если глава администрации был назначен вопреки воле депутатов (ст. 9).
24 апреля 1993 г. состоялся референдум по вопросам о доверии Ельцину, об одобрении социально-экономической политики Президента и Правительства, о проведении досрочных выборов народных депутатов и Президента. По первому и второму вопросам решения были приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме[222]. По третьему и четвертому вопросам решения приняты не были, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме (для принятия решения по двум последним вопросам необходимо было набрать большинство голосов от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме)[223]. Ельцин и его команда интерпретировали результаты референдума как свою победу. Хотя объективно впору было говорить о «ничьей». И о том, что мирно преодолеть политический кризис теперь точно не получится.
1 сентября Ельцин Указом временно отстранил Руцкого, к которому в случае отставки Президента перешло бы исполнение его полномочий[224]. Вице-президент и ельцинские соратники постоянно обвиняли друг друга в коррупции, поэтому формальным поводом для отстранения было объявлено «расследование». Верховный Совет в ответ 3 сентября приостановил действие положений Указа, касающихся Руцкого, и обратился в Конституционный Суд с просьбой проверить их конституционность[225].
Президента в его противостоянии с депутатами последовательно поддерживали немногие назначенцы, только самые убежденные «демократы». Большинство назначенных глав, не говоря уже о «всенародно избранных», либо лавировали между двумя центрами власти с той или иной степенью успешности, либо выжидали. Ельцин был вынужден заигрывать с ними. Тем же занимался и Хасбулатов, благо в целом ряде республик главами оставались председатели Советов (а спикер российского Верховного Совета числил себя «главой законодательной власти»). Показательно, что практически во всех республиках результаты референдума были негативными для Ельцина.
Однако в республиках, перешедших к президентской модели и «не-республиках», время работало скорее на Президента. Многие главы конфликтовали со «своими» Советами[226], стремились к большей власти, а потому; не будучи единомышленниками и сторонниками Ельцина, оказывались проводниками или потенциальными проводниками его курса на усиление персонального начала и исполнительной компоненты во властной системе за счет представительных органов. Проще говоря, у них с ним были общие политические ориентиры.
Еще в 1992 г. при Президенте был создан Совет глав республик[227], а в 1993-ом – Совет глав администраций [228]. Какой-то серьезной роли эти органы не сыграли. Но зато продемонстрировали видимость консолидации корпуса глав вокруг Ельцина. Именно на заседании Совета глав республик, проведенном в Петрозаводске 12 августа, он публично пообещал уже в сентябре решить «вопрос о власти».
Готовясь покончить с двоевластием, Президент 23 августа издал Указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[229], которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом Указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти, и, главное, предусматривались весомые надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. Показательно, что Ельцин счел себя вправе регулировать должностные оклады и пр. не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.
8. Своим Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (вошедшим в историю под своим номером – как Указ № 1400)[230] Ельцин «прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом и ввел «чрезвычайный правопорядок». Конституция и законы (федеральные и субъектовые) стали действовать только в части, не противоречащей президентским указам.
Таким образом Ельцин в одностороннем порядке разрешил политический кризис, вызванный его противостоянием с депутатским корпусом и объединившимися вокруг него оппозиционными силами. Можно оценивать это решение как переворот (тем более, что 3–4 октября в Москве бушевала «маленькая гражданская война», здание Верховного Совета на Краснопресненской набережной расстреляли из танков и т. д.), можно – как «веху на пути конституционного развития России». Главное то, что остатки «советской власти» на федеральном уровне были сметены решительно и жестко. В регионах, правда, демонтаж затянулся до 1996 г., когда последний Совет сменился новоизбранным парламентом.
Руцкой, в ночь с 21 на 22 сентября принявший исполнение президентских полномочий, 3 октября был отрешен Ельциным[231]. 4 октября его и Хасбулатова арестовали [232].
Следует указать, что главным автором текста Указа № 1400 был Юрий Батурин, Помощник Президента по юридическим вопросам (в 1993–1994 гг.). Работу над последующими указами о реформе органов государственной власти, органов местного самоуправления возглавлял Шахрай.
Указ Президента от 27 сентября «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»[233] закрепил, что до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации, нового парламента, предусмотренного в Указе № 1400, глава администрации «не может быть освобожден от должности иначе как по решению Президента», а выборы глав и «голосования по отзыву главы» в этот период не проводятся. (Выборную палату Федерального Собрания, Государственную Думу, согласно Указу № 1400, следовало избрать в декабре; другую палату, Совет Федерации, полагалось сформировать из председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти регионов и допустить к работе после избрания Думы – см. далее).
Указом от 22 октября «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»[234] Ельцин утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно, что называется, «скорректировало» модель, установленную Законом «О краевом, областном Совете…». В Положении, в частности, отсутствовали нормы об обязательной выборности глав администраций и о праве Советов выражать им недоверие (в декабре соответствующие нормы Закона объявил недействующими специальный Указ[235]). Зато, кстати, в нем было прописано право регионов выбирать наименования для своих исполнительных органов государственной власти и глав «с учетом исторических, национальных и других условий и традиций». Позднее Президент издал «индивидуальный» Указ «О реформе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга»[236] (ничего принципиального нового в нем не содержалось).
