Галина Китова - Научная политика. Глобальный контекст и российская практика
• сохранение традиционных институтов НИС, с тем чтобы либо адаптировать их к новым требованиям и условиям, либо постепенно вытеснить новыми. Иллюстрацией может служить хрестоматийный пример трансформации знаменитых чеболей – крупных вертикально интегрированных южно-корейских промышленных компаний, бывших в определенный период символом успеха страны. Реакцией государства на постепенную утрату ими технологического лидерства стала поддержка их сетевого взаимодействия с государственными исследовательскими организациями, университетами и малыми инновационными предприятиями. Постепенно вокруг университетов, расположенных в зонах концентрации подразделений чеболей, сформировались динамично развивающиеся инновационные кластеры, давшие новый импульс развитию экономики Южной Кореи;
• поддержку репутации новых институтов, программ и инструментов инновационной политики (в том числе за счет кадровых решений, независимой оценки результатов, которая обеспечивалась привлечением международных экспертов);
• осуществление государственной поддержки инновационной деятельности не через органы государственной власти, а через частных посредников. Так, в реализации государственных программ поддержки инноваций и повышения конкурентоспособности в Чили принимали участие более 20 независимых агентств, большинство которых были частными неприбыльными организациями и работали по контракту с правительством;
• государственное стимулирование экономического роста и конкурентоспособности не столько через прямое субсидирование, льготы и преференции отдельным компаниям либо секторам экономики, сколько за счет полной или долевой оплаты государством расходов частных компаний на обучение персонала, сертификацию продукции и т. п.; передачи бизнесу научно-технической информации и результатов ИР, полученных научными организациями и университетами с использованием бюджетных средств, и т. д.;
• оказание содействия не отдельным малым и средним инновационным компаниям, а процессу их взаимодействия и кооперации в рамках ассоциаций и иных форм объединений. Например, корейское правительство поддерживало малые инновационные фирмы, осуществляющие совместное использование оборудования крупных компаний и государственных исследовательских институтов.
Несмотря на успешность и уникальность опыта новых индустриальных государств, для целей оценки докризисной модели научной политики России представляют интерес лишь те его элементы (инструменты, механизмы), которые интегрированы в более общий контекст государственного регулирования и обеспечили им прорывы на мировых рынках. Подобное ограничение рамок анализа продиктовано как принципиальной несопоставимостью научных комплексов новых индустриальных стран с российским, так и отсутствием в отечественной практике действенных инструментов технологической модернизации экономики и повышения ее конкурентоспособности, что становится ключевым ограничением социально-экономического развития страны и достижения его целей.
В начале 2000-х гг. наиболее очевидной и масштабной попыткой заимствования опыта новых индустриальных стран в области инновационной политики и его адаптации к условиям России стал институт важнейших инновационных проектов государственного значения (ВИП). Характерно, что путь от инициативы тогдашнего Минпромнауки России до одного из приоритетов государственной политики был пройден в чрезвычайно сжатые (особенно с учетом традиционной неповоротливости российской бюрократической машины) сроки. Так, требования к отбору и формату представления проектов были утверждены приказом Минпромнауки России от 11 февраля 2002 г. № 22 «Об организации в Минпромнауки России работы по подготовке предложений по проектам (программам), имеющим особо важное государственное значение». В 2003 г. соответствующая строка уже была выделена в «научном» разделе федерального бюджета.
ВИП определялся как комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам мероприятий, реализация которых обещает экономический эффект для экономики в целом или ее крупных секторов, а также привносит заметный вклад в повышение качества жизни населения. Претендовать на статус ВИП могли проекты, выполнение которых требовало значительных объемов финансирования (превосходящих среднюю «цену» проектов ИР примерно на два порядка) и обеспечивало бы значимые результаты для решения проблем инновационного развития отдельных отраслей, соответствующих перечню приоритетных направлений развития науки, техники и технологий Российской Федерации.
Со временем нормативно-методическая база ВИП заметно модифицировалась. С 2005 г. они были включены в федеральную целевую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» (а с 2007 г. – в федеральную целевую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы»).
Объем бюджетного финансирования одного ВИП составлял от 0,7 до 2 млрд руб., доля внебюджетных средств – не менее 60 % общего объема средств, а срок реализации – не более 4 лет. По окончании проекта ежегодные продажи созданной новой и усовершенствованной высокотехнологичной продукции должны были пятикратно превосходить объем бюджетных ассигнований.
За период с 2007 по 2012 г. объем бюджетного финансирования пяти ВИП, выполняемых в рамках вышеназванной ФЦП, должен составить около 3,9 млрд руб. К началу 2010 г. объем реализованной инновационной продукции превысил 20 млрд руб., что почти на треть (29,8 %) превысило плановые показатели, а коэффициент бюджетной эффективности этих проектов (рассчитываемый как отношение указанного объема продукции к бюджетному финансированию проектов) был равен 5,3.
Научно-технологической основой ВИП являются комплексные проекты, призванные обеспечить использование результатов ИР для создания инновационных продуктов и технологий, имеющих существенный коммерческий потенциал. «Научные» проекты рассчитаны на 2–3 года, финансируются за счет средств федерального бюджета в размере от 50 до 100 млн руб. при условии, что на внебюджетные ресурсы должно приходиться не менее 25 % общего объема их финансирования. В них фиксируются обязательства исполнителей по коммерциализации результатов ИР, предусматриваются расходы на патентование, разработку бизнес-планов и т. д.
Несмотря на то, что развитие этого нового для России института сопровождалось ростом объемов финансирования, уточнением формата проектов, требований к ним, критериев выбора и оценки выполнения, практика их отбора, реализации и государственной поддержки содержит целый ряд недостатков и пробелов, а эффективность в сравнении с многочисленными историями успеха наукоемких фирм в странах Старого и Нового Света остается недостаточной.
Кроме того, в отличие, например, от новых индустриальных стран «присутствие» государства в ВИП (измеряемое его долей как в их ресурсном обеспечении, так и участием в организации и управлении) представляется избыточным и имеет тенденцию к увеличению.
В целом неоднозначная оценка института ВИП подтверждает тезис о том, что копирование отдельных подходов или инструментов научной политики, продемонстрировавших свою эффективность в зарубежных странах, требует взвешенного, системного подхода, учета особенностей социально-экономического контекста и множества других деталей, наконец, апробации в тестовом (пилотном) режиме и коррекции по ее результатам (см. сайт Минобрнауки России, http://mon.gov.ru).
Лучшие практики
ЧилиЧилийский опыт интеграции инструментов научной политики в общегосударственные инициативы по стимулированию экономического роста, инноваций и конкурентоспособности [OECD Reviews of Innovation Policy: Chile, 2007] актуален для России не только в силу того, что он был реализован в условиях, характерных для всей группы новых индустриальных стран (несовершенство и существенная неполнота рыночных институтов и плохое качество государственных; крайне низкая инновационная активность промышленности и т. п.), но и потому, что национальные системы образования и науки в этой стране были фактически не связаны ни между собой, ни с экономикой.
До начала 1990-х гг. инновационная политика Чили была сосредоточена преимущественно на поддержке научных исследований, образования и структур, выполняющих публичные функции и обеспечивающих потребности отдельных промышленных компаний и сельскохозяйственного сектора. Изменения последних 15 лет связаны, прежде всего, с расширением спектра используемых инструментов, множества целей и круга субъектов НИС, попадающих в сферу действия национальной инновационной политики. Ее эволюция происходила постепенно и характеризовалась следующими этапами [Ibid, р. 15]:
