Энтони Гидденс - Социология

Бюрократия

Все современные организации являются в значительной степени бюрократическими по своей природе. Слово бюрократия было введено в 1745 году де Гурне. Он добавил к слову “бюро”, что означало как учреждение, так и письменный стол, часть, происходящую от греческого глагола “управлять”. “Бюрократия”, таким образом, означает власть чиновников. Вначале это слово применялось только по отношению к правительственным учреждениям, но постепенно его значение расширилось и теперь применяется к любым большим организациям. С самого начала это понятие и его изобретателем, и другими употреблялось в уничижительном смысле. Де Гурне говорил о нарастающей силе чиновников как о “болезни под названием бюромания”[247]. Французский писатель Бальзак говорил о бюрократии как о “гигантской власти, управляемой пигмеями”. Такой взгляд сохранился и до нашего времени. Бюрократия часто ассоциируется с волокитой, неэффективностью и расточительностью.

Сатирик Сирил Норткот Паркинсон дал блестящий анализ бюрократии, основывающийся на мысли, что чиновники неограниченно расширяют рамки своей деятельности для того, чтобы занять все имеющееся у них свободное время[248]. “Закон Паркинсона” гласит, что работа разрастается так, чтобы заполнить все время, отведенное для ее выполнения. Бюрократии разрастаются не потому, что официальные лица берут на себя новые обязанности, которых у них раньше не было, но потому, что они постоянно должны выглядеть занятыми. Они создают проблемы там, где их на самом деле не существует, и затем следят за своими подчиненными, которые в свою очередь тратят уйму времени на написание отчетов и докладных для своего начальства. Этот процесс продолжается бесконечно, причем заполнение формуляров, написание докладных и ведение досье на самом деле вовсе не нужны для выполнения тех задач, которые должна решать бюрократия.

Однако многие рассматривают бюрократию в совсем ином свете — как модель тщательности, точности и эффективного администрирования. Бюрократия, говорят они, на самом деле является наиболее эффективной формой организации, которую выработало человечество, так как все задачи регулируются строгими правилами действия. Наиболее точная и общепринятая оценка бюрократии, данная Максом Вебером, лежит между двумя этими крайностями. Согласно Веберу, распространение бюрократии в современном обществе неизбежно. Развитие бюрократической власти — это единственный способ справиться с административными требованиями крупномасштабных социальных систем. Однако Вебер считает, что бюрократии присущи некоторые крупные недостатки, оказывающие серьезное влияние на природу нынешней общественной жизни.

Вебер отмечает, что некоторое количество бюрократических организаций существовало и в больших традиционных обществах. Например, в императорском Китае имелось бюрократическое чиновничество, которое отвечало за все действия правительства. Одним из основных типов бюрократии в традиционном обществе была армия. Однако только в современную эпоху бюрократии развились в полной мере и присутствуют почти во всех сферах общественной жизни. Для выяснения происхождения и природы разрастания бюрократических организаций Вебер создает идеальный тип бюрократии. (Здесь термин “идеальный” относится не к наиболее желаемой, а к “чистой форме” бюрократической организации. Идеальный тип — это абстрактное описание, в нем лишь усиливаются некоторые черты, присущие реальным случаям, для выделения наиболее существенных их характеристик.) Вебер перечисляет несколько характеристик бюрократии идеального типа[249].

1. Существует четко определенная иерархия власти, при которой задачи в организации распределяются как “служебные обязанности”. Бюрократия имеет вид пирамиды, в которой положение, означающее высшую власть, соответствует вершине. Существует “цепочка управления” от вершины к основанию, которая позволяет принимать скоординированные решения. Каждый более высокий слой руководит и контролирует слой, на ступень ниже его в иерархии.

2. Установленные правила определяют поведение должностных лиц на всех уровнях организации. Это вовсе не означает, что бюрократические обязанности являются рутинным делом. Чем выше пост, тем большее число случаев должны охватывать соответствующие правила, и тем больше гибкости требуется при их интерпретации.

3. Должностные лица заняты полный рабочий день и получают должностной оклад. Каждое рабочее место в иерархии подразумевает связанную с ним четко определенную и фиксированную заработную плату. От индивида ожидается, что он будет делать карьеру в организации. Продвижение может происходить на основе способностей, старшинства или смеси того и другого.

4. Существует разделение между обязанностями должностного лица внутри организации и его жизнью вне ее. “Частная жизнь” должностного лица отличается от его деятельности на рабочем месте, а также физически отделена от места работы.

5. Никто из членов организации не владеет материальными ресурсами, которыми распоряжается. Согласно Веберу, с развитием бюрократии работники отделяются от контроля над средствами производства. В традиционных общинах фермеры и ремесленники обычно имели возможность управлять процессами производства и владели используемыми в производстве инструментами и инвентарем. В бюрократиях должностные лица не владеют теми офисами, в которых они работают, конторскими столами, за которыми сидят, или офисным оборудованием, которое используют.

Эффективность бюрократии

По мнению Вебера, современная бюрократия является высокоэффективным способом организации больших количеств людей. Тому имеются несколько причин:

1. Бюрократические процедуры могут каким-то образом ограничивать инициативу, но они при этом обеспечивают принятие решений согласно общему критерию, а не по личному произволу и капризу.

2. Подготовка должностных лиц для того, чтобы они стали специалистами в той области, к которой относятся их служебные обязанности, отсекает “талантливых любителей”, но обеспечивает должный уровень общей компетентности.

3. То, что на официальных должностях требуется занятость в течение полного рабочего дня и предоставляется должностной оклад, уменьшает, хотя и не устраняет полностью, возможность коррупции. Традиционные системы власти в значительной степени основывались на том, что мы называем сегодня “практикой коррупции”. Чиновники использовали свое положение, например, чтобы облагать данью тех, кем они управляли, и присваивать большую часть денег себе.

4. Оценка деятельности путем проверок или других открытых средств снижает, хотя и не устраняет полностью, возможность получения должностей на основе личных привязанностей или родственных связей.

Вебер полагает, что чем ближе организация к идеальному типу бюрократии, тем более эффективно она будет справляться с задачами, для решения которых была создана. Он часто сравнивал бюрократии со сложными механизмами. Тем не менее, он признавал, что бюрократия порождает проблему “канцелярщины”, и допускал, что многие бюрократические процедуры утомительны и дают мало возможностей для применения творческих способностей. Бюрократическая рутина и власть чиновников в нашей жизни становятся ценой, которую мы платим за техническую эффективность бюрократических организаций.

Формальные и неформальные отношения внутри бюрократий

При анализе бюрократии Вебер основное внимание уделял формальным отношениям внутри организации. Чем более бюрократизирована (в терминологии Вебера) организация, тем более определенными и детализированными являются ее задачи. Он ничего не говорил относительно неформальных связей и отношений внутри малых групп, существующих во всех организациях. В бюрократиях неформальные способы деятельности зачастую являются основным средством, благодаря которому достигается определенная степень гибкости.

Блау в своей классический работе изучал неформальные отношения в правительственном агентстве[250]. Задача чиновников агентства состояла в исследовании различных способов нарушений при уплате налогов. Агенты, сталкивавшиеся с проблемами, разрешение которых вызывало у них сомнения, должны были обсудить их со своими непосредственными начальниками. Правилами было установлено, что они не могут советоваться со своими коллегами, находящимися на одном с ними уровне. Однако многие из них неохотно обращались к своим начальникам из-за опасения выглядеть недостаточно компетентными и снизить этим шансы на продвижение по службе. Поэтому обычно они консультировались друг с другом, нарушая официальные правила. Это не только помогало получить конкретный совет, но и снижало беспокойство, связанное с работой в одиночку. Среди работающих на одном уровне образовалась сплоченная группа лояльных друг к другу людей, своего рода первичная группа. Блау приходит к выводу, что в результате проблемы, с которыми сталкивались сотрудники, разрешались гораздо эффективнее. В группе вырабатывались неформальные процедуры, допускающие гораздо больше инициативы и ответственности, чем было предусмотрено формальными правилами, принятыми в организации.