Генри Киссинджер - Нужна ли Америке внешняя политика?
Соединенные Штаты прошли долгий путь с того времени, когда Джон Куинси Адамс предупреждал против похода за границу в поисках монстров, которых надо ликвидировать. Сегодня Америка и НАТО превратились в главных жандармов на Балканах. С одной стороны, растущая озабоченность правами человека является одним из достижений нашего времени и свидетельством продвижения к более гуманному международному порядку. Но его защитники ничуть не облегчают свое дело, представляя, что его можно отделить от всех традиционных понятий внешней политики и что американское самоограничение в стремлении достижения своих исторических ценностей является бездумным и аморальным. Во всем этом проглядывает парадокс. Его смысл таков: вспоминая, некоторые люди говорят, что во время холодной войны вильсоновцы утверждали, будто излишняя озабоченность вопросами безопасности ведет к стратегической перенапряженности и к иллюзии американского всемогущества. А сейчас, в эпоху после холодной войны, они настаивают на глобальной миссии для Соединенных Штатов и во имя гуманитарных и моральных ценностей, что чревато риском даже еще большей перенапряженности.
Эта перемена направления во внутриполитических дебатах вьетнамского периода является фактически отражением того же ошибочного представления, которое лежало в основе изначальных споров. Будучи кандидатом в президенты в 1976 году, Джимми Картер частенько ссылался на Вьетнам как на пример того, что случается с нацией, когда она отходит от своих ценностей и делает ставку на силовую политику. На самом деле Вьетнам подтвердил как раз точно противоположное. Травма американской внешней политики 1960-х и 1970-х годов произошла не потому, что Соединенные Штаты были слишком зациклены на силу, а потому, что их ценности стали применять слишком универсально; Америка не зацикливалась очень сильно на своих национальных интересах, но она некритично идентифицировала свои стратегические интересы с вильсоновскими принципами.
Раздвоение между силой и моралью характерно для почти любого периода американской истории. Моральная цель была ключевым элементом мотивации за каждой значимой американской политической линией и каждой войной в ХХ веке – начиная с «войны для того, чтобы покончить со всеми войнами» в 1917 году и до сопротивления тоталитарному злу во время Второй мировой войны, до борьбы с коммунистической агрессией в Корее и Вьетнаме, до сопротивления оккупации Кувейта Ираком Саддама Хусейна. В каждом случае американские президенты гордо подтверждали, что Соединенные Штаты действуют во имя универсальных, а не эгоистических интересов – действительно, отличительной чертой вовлеченности Америки было отсутствие четко проявленного американского национального интереса. Таким образом, новый подход подтверждает пределы досягаемости американских ценностей, а не значение, которое им придается.
Относиться к стратегическим интересам так, как будто они явление низкого разряда, означает ослабить Соединенные Штаты даже в их действиях по достижению целей, рассматриваемых как сугубо моральные. В тех случаях, когда американские жизни кладутся на весы, тогда речь идет о концепции американских жизненных интересов. В других случаях жертва представляется напрасной, как и страдания семей погибших. И наоборот, начинать войну без готовности идти на жертвы означает, что проблема совершенно не актуальна и что Америка готова на это только до такой степени, чтобы отстоять свои принципы, давая возможность противнику продержаться как можно дольше. Каждая война, которую вели Соединенные Штаты за последние 100 лет, имела в основе по крайней мере одну незаявленную предпосылку. Она означала, что если воздержаться от действий, то это в конечном счете приведет к еще большим американским жертвам. В новом столетии американские президенты должны будут сделать сопоставимые суждения по некоторым пока еще непредвиденным вопросам, как и по другим, обсужденным на этих страницах.
Джозеф Най-младший в содержательной статье в «Форин афферс» выдвинул четыре важных принципа в отношении гуманитарной интервенции: отстаивание справедливого дела в глазах других; соразмерность средств и намерений; высокая вероятность успеха и там, где это возможно, подкрепление гуманитарного дела наличием иных сильных национальных интересов 89.
Когда вопросы, поднятые гуманитарной интервенцией, переопределены в таком духе, риторическое различие между гуманитарными и национальными интересами станет стираться. Вызов для американских руководителей и руководителей других демократий заключается в том, чтобы ответить на следующие вопросы. Где и ради каких гуманитарных целей Соединенные Штаты станут применять военную силу? На какие риски они будут готовы пойти? Какую цену они будут готовы заплатить? Какие меры, за исключением силы, они готовы предпринять? И в течение какого времени?
Новое столетие потребует от Соединенных Штатов нового определения жизненных интересов, как стратегических, так и моральных. Сторонники гуманитарной интервенции были правы, предлагая такую меру; вопрос в том, будут ли при проведении того, что они предлагают, приниматься во внимание параметры и сложность международных проблем Америки.
Мировая юрисдикция
Меньше чем за десятилетие появилась беспрецедентная концепция подчинения международной политики правовым процедурам. Она распространилась с чрезвычайно высокой скоростью и не подвергалась обсуждению на системных дебатах частично из-за пугающего пристрастия ее защитников. Разумеется, нарушения прав человека, военные преступления, геноцид, пытки до такой степени дискредитировали современный век и в таком многообразии мест, что усилие по введению правовых норм с целью недопущения или наказания за такие бесчинства делает честь сторонникам таких норм. Опасность заключается в том, что делается это с перегибами, а это чревато риском подмены тирании правительств тиранией судей; исторически диктатура добродетели зачастую приводила к инквизиции и даже охоте на ведьм.
Доктрина мировой юрисдикции утверждает, что существуют преступления настолько отвратительные, что совершившие их лица не должны избежать правосудия путем ссылки на доктрины суверенитета или неприкосновенности национальных границ. В последнее время проявилось два специфических подхода в достижении этой цели. Согласно первому, делаются попытки применить процедуры внутреннего уголовного права к правонарушениям мировых стандартов – как это вписано в ряде резолюций ООН, – когда национальные работники прокуратуры уполномочиваются на то, чтобы отдавать нарушителей под их правосудие посредством процедуры экстрадиции. Второй подход – это Международный уголовный суд (МУС), созданный на конференции в Риме в июле 1998 года, резолюцию по которому подписали 95 государств, включая большинство европейских стран. Она уже была ратифицирована примерно десятком стран и вступит в силу, когда в общей сложности 60 стран примут ее положения. 31 декабря 2000 года президент Клинтон подписал договор о МУС всего за несколько часов до истечения последнего срока даты закрытия подписания. Но он указал, что не представит его на одобрение в сенат и не рекомендует к тому, чтобы его преемник сделал это, если договор останется в его нынешней форме.
Сама по себе концепция универсальной юрисдикции является недавним изобретением. Шестое издание Юридического словаря Блэка, опубликованное в 1990 году, даже не содержит отдельной статьи для этого термина. Самая близкая по смыслу аналогичная концепция, упомянутая там, это hostes humani generis («враги человеческой расы»). На сегодня она применяется только в отношении пиратов, поскольку их действия в международных водах типично выходят за нормы юрисдикции любого государства и поэтому не подпадают ни под одну существующую юридическую систему.
После холокоста и многих преступлений, совершенных с тех пор, многочисленные усилия предпринимались для того, чтобы заполнить этот вакуум, в их числе Нюрнбергский процесс 1945–1947 годов, Всеобщая декларация прав человека 1948 года, конвенции по геноциду 1948 года и конвенция против пыток 1988 года. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный в Хельсинки в 1975 году президентом Фордом от имени Соединенных Штатов, обязывал 35 подписавших ее стран соблюдать определенные зафиксированные права человека, подвергая тех, кто их нарушал, давлению, для которого обычно применяются внешнеполитические обязательства.
В руках смелых групп в Восточной Европе Заключительный акт стал одним из нескольких видов оружия, при помощи которого коммунистическое правление было лишено легитимности и в конечном счете подорвано. В 1990 году международные трибуналы, предназначенные для того, чтобы наказать преступления, совершенные в Югославии и Руанде, установленные специально по данным вопросам Советом Безопасности Организации Объединенных Наций, попытались создать систему подотчетности для конкретных регионов, подвергшихся произволу и насилию.
