Генри Киссинджер - Нужна ли Америке внешняя политика?
Такие взгляды, расцениваемые как обычная практика в общественных дискуссиях в Америке и в большей части современной Западной Европы, – хотя и не так широко в развивающемся мире, – приравниваются к революции в сравнении с тем, как международная система действовала на протяжении более трехсот лет. Они также свидетельствуют о распространенном признании идей, которых вплоть до последнего десятилетия холодной войны придерживались почти единодушно в Соединенных Штатах. И они могут претворяться в жизнь в новый период глобального вмешательства с непредсказуемыми последствиями.
Международный порядок, с которым столкнулась Америка, когда она стала заниматься мировыми делами, может быть датирован вполне точно: он был создан Вестфальским договором, подписанным в 1648 году в ознаменование окончания Тридцатилетней войны. Та война уходит корнями в Реформацию, которая расколола то, что до тех пор было единой католической церковью, и выступила против автономной юрисдикции церкви по отношению к внутренней администрации страны. Некоторые из правителей различных феодальных княжеств воспользовались возможностью укрепить свою власть, установив контроль над духовной принадлежностью своих подданных и главенством своих церквей. Уже ставшая слабой власть императора Священной Римской империи, традиционно осененная папой римским, стала слабеть еще больше. Вскоре даже князья, остававшиеся католиками, установили ограничения на власть церкви в деле определения пределов политической власти.
Вопрос, касающийся принадлежности разных правителей католической ортодоксии или протестантскому реформизму, потребовал Столетней войны – смеси гражданской войны, международного конфликта и религиозного крестового похода. Император Священной Римской империи, восседающий в Вене представитель Габсбургов, воевал за восстановление католической церкви по всей Центральной Европе. Правители Франции из семейства Бурбонов, хотя и были католиками, вошли в союз с протестантскими князьями Северной Европы, чтобы оказать сопротивление появлению потенциально гегемонистской Австрии. Какими бы ни были причины, война велась во имя религии, вне зависимости от границ. Все население было вынуждено менять свое вероисповедание на основе того, какая армия побеждала на поле боя (реализация дополнительной современной интерпретации реальной политики Реалполитик, при которой католическая Франция вступила в союз с протестантскими союзниками с целью ослабления Австрии путем сокращения сферы католического правления в Германии). Эта смесь религии и силовой политики придала беспрецедентную жестокость всей этой войне. Как ранее отмечалось, по некоторым оценкам, около 30 процентов населения Центральной Европы было убито во время Тридцатилетней войны.
Вестфальский договор стал отражением общей решительности положить конец кровавой бойне раз и навсегда. Его главной целью (в современном смысле слова) было прекратить смешивание внутренней и внешней политики или (говоря языком того времени) религии и дипломатии. Все подписавшиеся подтвердили приверженность принципу cujus regio, ejus religio (чья земля, того и вера) – кто бы ни правил, тот определяет вероисповедание своих подданных. Никакая другая страна не вправе вмешиваться в этот процесс. Таким образом, родилась концепция невмешательства во внутренние дела других государств, но она была разработана по совершенно противоположной причине, которая отвергается сегодня. Это был лозунг того времени о правах человека; его целью было восстановление мира и спокойствия, а не легитимизации внутреннего гнета. Исходя из того, что раскол между католиками и протестантами был самым взрывоопасным вопросом того времени, Вестфальский договор стремился не допустить, чтобы правители одной веры провоцировали восстания своих единоверцев, находящихся под правлением князя, принадлежащего к другой вере. Когда вопрос о религии был снят как оправдание внутренней подрывной деятельности, ожидалось, что внутреннее спокойствие возвратится, равно как и вместе с ним более милосердное правление.
Как правило, эти ожидания были реализованы в XVIII и XIX веках, когда европейская система превратилась в скопление национальных государств. Доктрина невмешательства во внутренние дела других стран стала одним из краеугольных камней вместе с понятиями о суверенитете и международном праве, регулирующими поведение государств в их взаимоотношениях друг с другом. Это не предотвращало во́йны, но ограничивало их масштабы. И действительно, в ХХ веке главная критика демократий в адрес тоталитарных государств – особенно коммунистических – состояла в том, что они систематически нарушали каноны международного порядка, подрывая существующие правительства при помощи радикальных движений и партий, контролируемых из-за границы, – другими словами, на основе возвращения к приемам религиозных войн.
Международная система, основанная на Вестфальском договоре, дала ответ на вопрос о насилии между государствами – то есть о развязывании войн, – однако она не предлагала никакого решения в отношении насилия внутри стран, возникающего в результате гражданских войн, этнических конфликтов и целого комплекса того, что сегодня называют нарушениями прав человека. Она имела дело с проблемой мира и оставляла справедливость на усмотрение внутренних институтов. Современные активисты борьбы за права человека утверждают обратное. По их мнению, мир автоматически вытекает из справедливости, и государство-нация или, возможно, любое государство не может быть опорой при отправлении справедливости; следует довериться некоему наднациональному органу, который будет уполномочен использовать силу для выполнения его предписаний. В целом активисты в области прав человека доверяют юристам больше, чем государственным деятелям. Защитники вестфальских принципов доверяют государственным деятелям больше, чем юристам.
Американская традиция
Соединенные Штаты были одними из ярых критиков подрывного вмешательства Советского Союза. И все же они сами никогда полностью не принимали принцип невмешательства, когда речь шла о собственном поведении. Безусловно, в начальные времена существования республики отцы-основатели показывали, что они понимают и уважают принципы европейского баланса сил. Склоняясь то к Англии, то к Франции, будучи в целом в оппозиции к любой стороне, которая, казалось, набирала силу, но никогда не сближаясь полностью ни с одной из них, они претворяли в жизнь наказ Александра Гамильтона: «Самый трезвый учет интересов» требовал от американцев корректирования своей поддержки европейским державам, не связывая себя ни с кем конкретно 49. В заявлении, которое с легкостью может быть сделано в британском кабинете министров, Томас Джефферсон четко сформулировал американский вариант теории баланса сил: «Мы особенно должны молиться, чтобы державы в Европе так были заняты установкой баланса и нового баланса между собой, что их собственная безопасность требовала бы присутствия всех их сил на родине, позволив остальным частям мира оставаться в непотревоженном спокойствии»50.
Но даже на этой гамильтоновской фазе, когда американская внешняя политика по многим аспектам была похожа на политику европейских держав, оправдания для нее были разными. Американцы тогда, как и сейчас, рассматривали свою страну как руководствующуюся принципами более высокими, чем те, которыми руководствовались в Старом Свете, который, по их представлениям, отражал преимущественно эгоистичные амбиции монархов. И напротив, Американская республика рассматривалась как действующая в соответствии с диктатом просвещенного рационализма; ей суждено было стать моделью для менее счастливых людей, вынужденных жить под менее милосердным правлением. Действия Америки в силу этого никогда не могли быть сугубо эгоистичными; по самой своей природе Америка представляла собой пример для всех. Как сказал в 1804 году Джеймс Мэдисон: «Соединенные Штаты обязаны миру и самим себе примером такого правительства, которое хотя бы протестует против господствующей коррупции»51.
Такой ход рассуждения позволяет избежать вопроса о том, как далеко это всеобщее дело может завести. Если Америка была надеждой для всего мира, имела ли она обязанность вмешиваться за границей для того, чтобы эта надежда была осуществлена? И если ответ был положительным, то как могли бы Соединенные Штаты выполнять свою международную миссию, не опасаясь столкнуться с теми же практическими дилеммами в деле применения своей силы, которые они осуждают в поведении европейских государств?
Такое затруднительное положение приобрело некоторую настоятельную важность в 1821 году, когда греческая борьба за независимость от оттоманского гнета вызвала волну энтузиазма по поводу необходимости «что-то предпринять» для применения американских принципов в деле освобождения греческого народа. Государственный секретарь Джон Куинси Адамс сделал две вещи: сформулировал эту дилемму и одновременно разрешил ее таким способом, который стал путеводной звездой для американской внешней политики на все следующее столетие:
