Ирина Бурдукова - Политические и избирательные системы государств Европы, Средиземноморья и России. Том 3. Учебное пособие
К исключительной компетенции центра, прежде всего, отнесены регулирование основных прав и обязанностей испанцев на всей территории государства, вопросы национальности, эмиграции и иммиграции, внешняя политика, вопросы обороны и руководства вооруженными силами, торговое, уголовное, пенитенциарное, процессуальное, трудовое и гражданское законодательство, финансовая система, включая все вопросы, связанные с национальной денежной единицей, ее обменным курсом и конвертируемостью, основы кредитной, банковской и страховой систем. Довольно интересно решен вопрос о, так называемых, «остаточных полномочиях».
Конституция предусматривает, что вопросы, не отнесенные прямо к компетенции центра, могут входить в компетенцию автономных сообществ «в силу их соответствующих статутов». В тех случаях, когда «остаточные полномочия» не закреплены за конкретным автономным сообществом в его статуте, они резервируются за «государством» (то есть центром), нормы права которого в случае конфликта имеют преимущественную силу перед нормами автономных сообществ во всем, что не передано в исключительную компетенцию последних. Право государства во всех случаях дополняет право автономных сообществ.
Стержнем испанской модели «государства автономий» является система финансирования автономных сообществ, которая имеет прочную и разветвленную законодательную базу, сложившуюся в 90-х годах XX в.
В испанской конституции очерчиваются принципиальные рамки финансовой автономии, в том числе оговариваются меры фискального порядка (автономные налоги, сборы и пр.), условия финансирования основных госслужб в автономиях, принципы деятельности Межтерриториального компенсационного фонда (МКФ), ориентированного на поддержание экономического равновесия между автономиями.
Органический закон о финансировании автономий (от 1980 г.) конкретизирует разграничение компетенции, формы сотрудничества и порядок разрешения возможных конфликтов между автономными сообществами и центром. В свою очередь, статуты автономий на региональном уровне закрепляют распределение финансовых полномочий между Мадридом и автономиями, определяют набор прав и обязанностей в налоговой и финансовой сфере каждой из них. Вместе с тем, разница в статутах но закону не может создавать экономических или социальных преимуществ какой-либо автономии.
В настоящее время степень финансовой децентрализации Испании приблизилась к показателям «традиционных» федеральных государств (Германии, США). Так, в 1997 году доля центра в консолидированных госрасходах составила около 61.1 %, автономий – 25 %, местных властей – 13 %. Все автономии (за исключением исторически сложившихся налогово-финансовых систем страны Басков и Наварры) имеют общий финансовый режим, в соответствии с которым госфинансирование в приблизительно равных долях делится на целевое и свободное, позволяющее самим автономиям выбирать приоритетные сферы направления финансовых ресурсов. При этом, объем свободного финансирования распределяется между автономиями Советом по налоговой и финансовой политике с учетом различных социально-экономических критериев: количества и плотности населения, показателей относительной бедности, величины налоговых сборов, степени участия автономий в доходах государства и т. д.
Наиболее крупными расходными статьями в бюджете автономий являются социальные выплаты (до 60 %) и инвестиции (до 30 %).
Проблемы финансирования автономий воспринимаются как одна из наиболее насущных тем государственного строительства в Испании. В конце XX в. в Испании проведена реформа системы финансирования автономий. Суть реформы свелась к тому, что доля обязательных отчислений в автономные бюджеты от налогов с физических лиц увеличилась в 2 раза (с 15 % до 30 %). Одновременно возросла ответственность властей автономий в вопросе распределения расходной части автономного бюджета и сбора налогов.
Специфические фискальные отношения между центром, с одной стороны, страной Басков и Наваррой, с другой – регулируются исторически сложившейся системой норм и договоров. Главная особенность налогово-финансовой системы страны Басков и Наварры, отличающая их от других автономий, состоит в том, что после сбора всех налогов на своей территории автономные власти делают перечисления в государственный бюджет, вносимые в счет общегосударственных расходов, которые не берет на себя автономное сообщество (оборона, иностранные дела, королевский дом и др.).
В настоящее время, при расчете взноса, стороны исходят из того, что в стране Басков производится 6,24 % ВВП, что дает возможность определять параметры указанной квоты в размере 6,24 %) от вышеуказанных расходов государства.
По новому соглашению баскам предоставляется дополнительное при во определять собственную ставку подоходного налога, а также взимать налоги с предприятий действующих на территории страны Басков, но зарегистрированных за пределами автономии. Наиболее существенной экономической и политической уступкой центра было предоставление баскскому правительству права сбора, так называемых, специальных налогов на табак, алкоголь, жидкое топливо. Все указанные позиции входят в разряд налоговой монополии, являющейся исключительной прерогативой государства. Особый экономический и налоговый режим имеет автономное сообщество Канарских островов, который обусловлен рядом неблагоприятных географических и экономических факторов. Характерно, что налоговые поступления составляют 86,6 % доходной части бюджета центра, 43 %) – местных органов власти и лишь 16 % – автономных. Таким образом, трансферты из Мадрида остаются главным источником пополнения бюджета автономных сообществ (82 %). Всего 2 % приходится на финансирование из фондов ЕС. Бюджетные ассигнования каждой автономии проходят в госбюджете отдельной строкой.
В Испании сложился достаточно сбалансированный механизм финансирования автономных сообществ при наличии как конфедеративных, так и доминирующих федеративных элементов.
В настоящее время наиболее сложный характер носят отношения центра с Каталонией и страной Басков. Правительство неоднократно было вынуждено сдерживать попытки этих автономий выйти за рамки определенного им конституцией статуса. В требованиях каталонских властей к Мадриду, в частности, нашли свое отражение идеи составляющие концепцию «разделенного суверенитета». Их суть заключается в предоставлении автономии полного суверенитета в сфере языка, культуры, гражданского права, а также обретения налогового и финансового режима аналогичного баскскому. Полностью реализовать эту программу, по существу, невозможно без внесения изменений в конституцию страны и радикальной реформы всей автономной модели государственного устройства Испании, на что Мадрид идти не готов. Вместе с тем, каталонцы, используя свое привилегированное положение в парламентской коалиции с НП, стараются получить от центра максимальные уступки. Только в последнее время ими были поставлены вопросы о приравнивании каталонских национальных символов к общегосударственным, самостоятельном представительстве в ЮНЕСКО, создании каталонского НОК и олимпийской сборной, учреждению автономного налогового агентства с передачей ему всех прав по сбору налогов (включая акцизы) на территории Каталонии и ряд др.
Большую обеспокоенность в Мадриде вызвало принятие в декабре 1997 года автономным парламентом Каталонии закона о лингвистической политике, значительно расширяющего сферу обязательного применения Каталонского языка в автономии. Правительство особенно настораживало положение о введении мер по, так называемой, «позитивной дискриминации», предполагающей создание системы двуязычной асимметрии в пользу каталонского языка и потенциальная возможность применения административных санкций против нарушителей. В настоящее время, в зависимости от складывающейся политической конъюнктуры, каталонское руководство разрабатывает идею о необходимости начала нового конституционного процесса, ставит под вопрос конституционное положение о единстве испанской нации.
Более низкой территориальной единицей является провинция, объединяющая группу муниципалитетов. Управление провинцией осуществляется депутацией, избираемой населением. Центральное правительство представлено в провинции губернатором, назначаемым министром внутренних дел. Управление муниципалитетами возлагается на соответствующие советы, избираемые населением. Муниципалитеты могут объединяться для разрешения каких-либо проблем местного значения.
В целом динамика взаимоотношений между центром и регионами в Испании имеет тенденцию к наращиванию федеративных элементов в государственном устройстве. Правящая элита страны (независимо от партийной принадлежности) исходит из необходимости постоянной коррекции разделения властных полномочий, модификации финансовых взаимоотношений с автономиями, ориентированных не просто на расширение их прав, но и передачу ответственности за функционирование важнейших сфер социальной и экономической жизни на местах.
