Ирина Бурдукова - Политические и избирательные системы. Государства Британского содружества. Том 1. Учебное пособие
– Конгресс может отклонить вето Президента двумя третями голосов каждой из палат, после чего законопроект становится законом и без подписи Президента. Если Конгрессу не удается отменить вето, то он с целью достижения необходимой договоренности нередко переделывает законопроект, согласовывая свои предложения с пожеланиями администрации. Отношения между исполнительной и законодательной властями в американской государственной системе бывают отмечены конфликтами, часто характеризуются достижением компромисса, а иногда напряжены. Тем не менее, обе власти стараются работать согласованно.
После выступления с докладом о положении страны Президент направляет Конгрессу свое ежегодное послание с изложением проекта бюджета и отчета о состоянии экономики. Они обычно представляются в письменном виде. Все Президенты направляли в Конгресс в течение сессии множество других специальных посланий, которые касаются каких-то конкретных вопросов и предназначены для завоевания поддержки законодательным мероприятиям Президента. В отдельных случаях Президент выступает с таким обращением лично, чтобы подчеркнуть жизненно важное значение предмета обсуждения.
Кроме этих различных посланий Президент и исполнительные ведомства нередко направляют Конгрессу разработанные ими законопроекты. Как правило, по просьбе Президента их представляют члены Конгресса, поскольку ни Президент, ни какой-либо руководитель исполнительного ведомства не имеют на это права. В какой мере эти и другие действия Президента способны убедить Конгресс принять его рекомендации, зависит от ряда обстоятельств.
По закону Конгресс не обязан подчиняться директивам Президента и часто не выполняет его требования. Редко важные предложения Президента проходят через законодательную машину без каких-либо изменений.
Каждый новый Президент убеждается на собственном опыте, причем некоторые с большим недовольством, что при американской форме правления без переговоров и компромиссов не обойтись.
Важную роль в деятельности Конгресса играют постоянные и специальные комитеты. Они создаются в обеих палатах, каждый комитет специализируется в конкретной области государственного управления. В сенате 16 постоянных и 4 специальных комитета. Постоянные комитеты: но сельскому хозяйству, пищевым продуктам и лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооруженных сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов; бюджетный; по торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам; по вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовый; по иностранным делам; по правительственным вопросам; юридический; по труду и людским ресурсам; по регламенту и административным вопросам сената.
В палате представителей 22 постоянных и 5 специальных комитетов. Постоянные комитеты: по сельскому хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооруженных сил; по банковскому делу; финансовым проблемам и проблемам городов; бюджетный; по делам округа Колумбия; по образованию и труду; по энергии и торговле; по иностранным делам; по правительственным операциям; по административным вопросам палаты; по внутренним и островным делам; юридический; по торговому мореплаванию и рыболовству; по делам почтового ведомства и гражданской службы; по общественным работам и транспорту; комитет правил; по науке, космосу и технике; по вопросам малого бизнеса; по стандартам служебного поведения должностных лиц; по делам ветеранов; по доходам и расходам. Специальные: по разведке; по делам престарелых; по делам детей, молодежи и семей; по проблеме голода; по проблемам наркомании и контролю над наркотиками.
Главной задачей постоянных комитетов является подготовка текстов законодательных актов по своим проблемам. Около 90 % законопроектов и резолюций, подготовленных комитетами, одобряются обеими палатами, иногда с поправками. В компетенцию комитетов входит поддержание контактов с органами федерального правительства в своей области и осуществление надзора, проведение расследований деятельности этих органов, а также частных лиц и организаций, проведение слушаний по любым вопросам затрагивающим сферу интересов комитета.
Председатели комитетов являются весьма влиятельными фигурами в Конгрессе. Председатель руководит всей работой комитета: назначает заседания, определяет какие законопроекты и когда будут рассматриваться, назначает проведение слушаний и формирует подкомитеты. Пост председателя комитета обычно занимает член Конгресса, имеющий опыт работы и глубоко знающий проблемы в своей области.
Специальные комитеты учреждаются палатами для выполнения какой-то определенной цели, но на практике многие из них действуют в течение нескольких созывов Конгресса и по своим полномочиям и методам работы фактически не отличаются от постоянных.
Существуют также объединенные комитеты обеих палат – экономические; по налогообложению; по библиотеке Конгресса и по изданиям Их главная задача состоит в координации позиций обеих палат; подготовкой законопроектов они не занимаются.
Почти все постоянные комитеты создают подкомитеты, занимающиеся в рамках компетенции комитета более узким кругом проблем. Именно в подкомитете разрабатываются тексты законодательных актов, которые передаются на одобрение комитета и затем на рассмотрение палаты. Подкомитеты по своему составу немногочисленны, большая роль в их работе принадлежит председателю.
Подкомитеты являются теми органами Конгресса, где теснее всего сотрудничают три стороны – занимающиеся проблемой законодатели, соответствующие ведомства федеральной бюрократии и лоббисты заинтересованных групп капитала.
На протяжении двухсот лет Конгресс продолжал представлять локальные интересы и откликаться на политические требования и давление общественности. Тем не менее этот институт управления кардинально изменился. Реформы последних двух десятилетий были направлены на то чтобы сделать Конгресс еще более представительным и подотчетным Они изменили методику выработки законов и утверждения бюджета, а также еще лучше оснастили его для контроля за деятельностью исполнительной ветви власти.
Резолюция 1973 года о военных полномочиях и Акт 1974 года о бюджете, наряду с контролем за фондами, принесли перемены, которые помогли Конгрессу «отнять» у Президента часть полномочий, утерянных в предыдущие десятилетия. Институционные реформы 70-х годов привели к децентрализации и сделали Конгресс более демократичным, но менее эффективным в законодательстве. С новой открытостью появилась большая подотчетность и отзывчивость на требования избирателей, но произошло это за счет снижения продуктивности и эффективности Конгресса как законотворческого института. Нынешние главы исполнительной власти считают, что им намного труднее чем их предшественникам в Белом доме влиять на Конгресс. Сейчас конгрессмены более независимы. С ослаблением строгих правил старшинства, которыми оперировали сильные партии, координация законодательного процесса стала более затруднительной для партийных лидеров палат.
Хотя в 70-х годах Конгресс выработал новые способы ограничения власти Президента, отношения между исполнительной и законодательной ветвями достаточно напряженные. Если одна ветвь добивается какой-то власти, другая не обязательно ее теряет. Превышение роли федерального правительства со времен Второй мировой войны предоставила обеим ветвям новые широкие полномочия. Происходящие события и проблемы государственной политики дают возможность как Президенту, так и Конгрессу обретать полномочия в процессе выработки своей позиции: так, война с наркобизнесом, экологические проблемы, экономический и кредитный кризисы, глобализационные процессы породили новые полномочия для обеих ветвей власти.
В отличие от других законодательных учреждений, которые главным образом реагируют и обычно одобряют предложения исполнителей, Конгресс является источником важнейших политических инициатив. В отличие от других законотворческих органов, которым конституция запрещает издавать законы относящиеся к сфере прерогатив исполнительной ветви, или чьи решения могут быть приостановлены президентским вето и голосами избирателей, американский Конгресс практически пользуется такой же юрисдикцией, как и национальное правительство. Скорее за ним, нежели за Президентом, остается последнее слово по проблемам государственной политики. Но даже когда Конгресс поддерживает инициативы исполнительной власти, ее предложения редко проходят через законодательный процесс, не будучи подвергнуты значительным изменениям.
Конгресс имеет обслуживающий персонал, не сравнимый ни по качеству, ни по количеству с другими законодательными учреждениями стран мира. Кроме того, у него есть система узкоспециализированных комитетов, обладающих полной автономией. Члены Конгресса хорошо образованы и большинство из них имеют политический опыт полученный на разных уровнях управления. Будучи однажды избранными, они проявляют тенденцию оставаться в занимаемых ими «креслах» Конгресса. Оклады у них относительно высокие, дополнительные привилегии значительны, а пенсионное обеспечение великолепно. Институциональная власть Конгресса дополняется полномочиями, которыми законодатели пользуются индивидуально. Выполняя задания комитетов, члены Конгресса приобретают политический опыт, а вместе с ним способности определять государственную политику в сфере полномочий соответствующих комитетов. Но влияние отдельных законодателей на политику не ограничивается сферой деятельности в каком-то одном из комитетов. Уже в течение не которого времени формальные и неформальные правила Сената поддерживают индивидуальную инициативу, а поэтому сенаторы могут участвовать в принятии решений по широкому спектру политических проблем Что касается Палаты представителей, то ее работу характеризуют «эгалитарные нормы, которые допускают и поощряют широкое участие любою члена в выработке окончательных решений».
