Ирина Бурдукова - Политические и избирательные системы. Государства Британского содружества. Том 1. Учебное пособие
Старейшей прерогативой парламента является принятие бюджета, другие финансовые полномочия. Законодательной инициативой но финансовым вопросам обладает правительство – фактически главный автор и исполнитель бюджета. В соответствии с традицией финансовые законы вносятся правительством только в нижнюю палату парламента. Депутаты могут вносить поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующим министром. Палата общин осуществляет контроль за расходованием финансов (через парламентского контролера – генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также во время парламентских вопросов правительству).
Контроль за деятельностью правительства также является одним из важнейших направлений деятельности парламента согласно принципу ответственного правления. В английской парламентской практике правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Применяются следующие формы контроля: вотум недоверия, резолюция порицания, вопросы устные и письменные запросы. Выражение вотума недоверия правительству влечет либо его отставку, либо роспуск палаты общин. Вотум недоверия может иметь место, если само правительство ставит вопрос о доверии, в связи с прохождением правительственного законопроекта.
В английской политической практике вотум недоверия – явление чрезвычайно редкое. В XX в. было 2 таких случая, и оба они произошли при необычной ситуации, когда правительство не имело поддержки большинства в палате общин (в 1924 и 1979 гг.). Резолюция «порицания» в Великобритании – это лишь юридически существующий институт. Оппозиция достаточно часто вносит в палату общин предложение о выражении недоверия, но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство.
В 1967 году в Великобритании учрежден институт парламентского уполномоченною по делам администрации (омбудсмана), который от имени депутатов проводит расследование различных нарушений органов исполнительной власти. Следовательно, его деятельность является частью механизма парламентского контроля за министерствами. В Великобритании омбудсман назначается правительством. Однако парламент полностью не отстранен от процедуры замещения этого поста. В политической практике сложился порядок, при котором правительство, прежде чем сделать назначение, консультируется с председателем специализированного комитета по делам парламентского уполномоченного. Кроме того, только парламент решением обеих палат может отстранить уполномоченного от должности.
Уполномоченный не может быть членом парламента, а по достижении возраста 65 лег должен уйти в отставку.
В компетенцию парламентского уполномоченного входит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств. Каждая жалоба, прежде чем быть переданной уполномоченному, поступает к депутату соответствующего округа, и уже последний решает, направить ли ее уполномоченному. Уполномоченный вправе истребовать у министерств и должностных лиц документы, вызывать свидетелей и т. п. Расследования, однако, могут проводиться только в том случае, если отсутствует возможность обращения в суд или в административный трибунал. По результатам своих расследований омбудсман не может принимать никаких обязательных решений (например, отменить или изменить административный акт). Он составляет доклад, который направляется соответствующему депутату или парламенту. В последнем случае доклад рассматривается комитетом по делам парламентского уполномоченного.
Правительство Великобритании имеет своеобразную структуру и пестрый состав; во главе его находится премьер-министр, формально назначаемый монархом, а фактически им всегда становится лидер политической партии, получивший на выборах большинство мест в Палате общин. Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер-министр обладает огромной компетенцией и властью, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер-министр (являющийся одновременно Первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы) располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших чиновников гражданской администрации, высших судебных лиц. Официальное правительство, включающее всех министров (около 100 человек), в таком составе никогда не собирающихся вместе, формируется премьер-министром, как правило, из депутатов правящей партии, и кабинетом министров,[18] который существует благодаря конституционному обычаю (нет ни одного закона, который устанавливал бы его правовой статус). Министры, возглавляющие наиболее важные министерства, назначаются членами кабинета. В него, кроме премьер-министра, входят 20–22 человека: лорд-канцлер, канцлер казначейства, государственные секретари внутренних дел, обороны, а также министры без портфеля. Состав кабинета, как и правительства, неоднороден. Наиболее близкие и пользующиеся доверием премьер-министра члены кабинета (3–5 чел.) входят в так называемый «внутренний кабинет». Принятое ими решение (кабинет в полном составе собирается редко) оформляется затем как решение кабинета. При необходимости численный и персональный состав «внутреннего кабинета» может меняться по усмотрению премьер-министра.
Правительство можно разделить на четыре группы министров. Первая – главы отдельных министерств. Часть из них, занимающая ключевые позиции, входит в состав кабинета. Остальные министры получают лишь выдержки из решений кабинета, касающиеся деятельности возглавляемых ими министерств (если их не пригласили на рассмотрение кабинетом этого вопроса). Вторую группу составляют «министры без портфеля» и члены правительства, занимающие различные традиционные должности: например, лорд-председатель совета, лорд-хранитель печати. В каждом конкретном правительстве премьер-министр возлагает на них выполнение особых функций. Министры третьей группы называются государственными министрами – это заместители министров наиболее крупных министерств. Четвертая группа – так называемые младшие министры – парламентские секретари, назначаемые для обеспечения связей министров с парламентом. Значительное развитие получили вспомогательные органы правительств (комитеты, секретариаты). Они создаются при премьер-министре и при каждом министре и специализируются в нескольких сферах деятельности. Одной из важнейших является так называемая парламентская служба, возглавляемая, как правило, опытным чиновником высокого ранга. Они внимательно следят за повесткой дня и ходом дебатов, чтобы вовремя информировать министерство по вопросам, требующим особого внимания и принятия мер; в самом парламенте распространяют документы своего департамента, поддерживают контакты со служащими парламента, консультируют министерских чиновников, готовящих документы по запросам депутатов, по всем вопросам парламентской процедуры и т. п.
Одним из основных направлений деятельности правительства является управление разветвленным государственным аппаратом. Оно не только играет решающую роль в назначении, перемещении и увольнении чиновничества, но и руководит его работой. Через министерства, департаменты, штабы и другие органы правительство осуществляет волю государства.
Фактический контроль за законодательной деятельностью парламента также стал одним из важнейших направлений деятельности правительства. Он осуществляется за счет того, что правительство составляет повестку дня, определяет процедуру заседаний, регулирует время дебатов и т. д. Правительственный контроль особенно ощутим при принятии бюджета. Правительству принадлежит важная роль в осуществлении внешней политики, установлении чрезвычайного положения и в других важных сферах государственной деятельности.
Двухпартийная система сложилась в Великобритании в конце XVII в., когда были образованы партии гори и вигов. В начале XX в. в партийной системе произошли изменения: Лейбористская партия (основана в 1900 г.), оттеснив Либеральную, заняла совместно с Консервативной партией лидирующее положение, попеременно сменяя друг друга у руля государственной власти.
С середины 70-х годов наметился процесс перегруппировки сил: расслоение традиционных партий, образование новых партий, их объединение друг с другом и с частью старых партий. Эти процессы повлекли некоторые изменение традиционного облика классической двухпартийной системы. Так, в 1975–78 гг. парламентская фракция Либеральной партии находилась в союзе с лейбористами, не имевшими большинства в палате общин. После создания в начале 80-х годов избирательного блока Либеральной и Социал-демократической партий, выступавших на парламентских выборах 1982 и 1987 гг. под названием «Альянса» (собрал соответственно 25,4 % и 23 % голосов) существовала возможность преобразования двухпартийной системы в многопартийную. В ходе предвыборной кампании 1992 года либеральные демократы, чьи шансы оценивались достаточно высоко, выражали готовность вступить в правительственную коалицию с любой партией, которая примет их условия (переход к пропорциональной избирательной системе и увеличение расходов на образование). Указанного объединения, однако, не произошло, консерваторы победили с заметным отрывом от своих противников. Спектр политических партий Великобритании представлен следующим образом:
