Афганистан. Что о нем нужно знать каждому - Барнетт Рубин
Впоследствии правительство подготовило три еще более монументальных стратегии и плана: «Обеспечение будущего Афганистана», документ, представленный министром финансов Ашрафом Гани на Берлинской международной конференции в 2004 г.; «Временная национальная стратегия развития Афганистана» (I-ANDS), разработанная в 2006 г.; и «Национальная стратегия развития Афганистана» (ANDS), которая была представлена на Парижской конференции по Афганистану в 2008 г. Позже Правительство национального единства разработало также охватывающую срок с 2017 по 2022 г. пятилетнюю стратегию развития, известную как «Национальная рамочная программа мира и развития Афганистана» (ANPDF).
Эти стратегии и планы были направлены на определение национальных приоритетов и выделение иностранной помощи и внутренних доходов для их реализации. Эти документы также помогли афганскому правительству выполнить ряд условий, поставленных программами помощи в рамках некоторых схем. Например, стратегия ANDS послужила в качестве «Отчета по стратегии сокращения бедности» (PRSP), который страны – члены Всемирного банка готовят с описанием макроэкономической, структурной и социальной политики страны, а также в качестве программы по содействию широкомасштабному росту экономики и сокращению бедности. Наличие PRSP является условием для получения права на облегчение бремени задолженности в рамках инициативы «Бедные страны с крупной задолженностью» и обеспечения доступа к помощи от основных доноров и кредиторов[40].
Таблица 7.3. Десять наиболее зависимых от иностранной помощи стран, 2015 г.
Эти стратегии были направлены на создание в Афганистане либеральной рыночной экономики путем установления верховенства закона, развития торговли, хороших отношений с соседями и в конечном счете перехода от незаконного производства наркотиков к законной продукции. Однако «Основы национального развития» были подготовлены в большей степени для международного сообщества доноров, чем для правительства или народа Афганистана. Большинство правительственных ведомств функционировало не в полной мере. Хотя процесс планирования стал более инклюзивным и консультативным, разрыв между интересами доноров и интересами афганского правительства по-прежнему существовал. Доноры подготовили свои собственные программы и стратегии. Это было, в частности, в случае с такими крупными их представителями, как США, Великобритания и Япония. Те проекты, которые напрямую финансировались донорами, иногда плохо согласовывались с приоритетами правительства Афганистана и зачастую не учитывали контекст[41].
Существовал ли план восстановления Афганистана? Как координировалось оказание помощи?
Международная военная операция в Афганистане после 2001 г. стала реакцией на теракты 11 сентября. Плана восстановления или оценки потребностей этой страны не существовало. Подобные планы, какими бы они ни были, были подготовлены только в последующие годы. Основными препятствиями для их воплощения стали отсутствие надежных данных, нехватка у Афганистана необходимого опыта и слабый потенциал его правительства. Правительство нарастило свои возможности, наняв иностранных консультантов и консультантов-экспатриантов, которые были рекрутированы в основном в рамках проектов, финансируемых не из бюджета. Доноры, предоставляющие помощь на двухсторонней основе, такие как США, Великобритания и Япония, выработали для Афганистана свои собственные стратегии.
Для оказания помощи доноры использовали три метода: бюджетная помощь, предоставляемая непосредственно правительству; бюджетная помощь, предоставляемая через целевые фонды, совместно управляемые правительством, донорами и международными организациями; и внебюджетная помощь, непосредственно управляемая донорами и осуществляемая их собственными подрядчиками или партнерами, минуя государственный бюджет и систему закупок. Львиная доля помощи была выделена сектору безопасности (51 % в период с 2002 по 2011 г. – см. рисунок 7.3). Как предоставление, так и распределение помощи были отчасти реакцией на коррупцию в ослабленном государственном секторе, а также на наличие острой необходимости в предоставлении главных услуг, таких как здравоохранение и образование. Впрочем, во внебюджетных проектах доноров коррупция была по меньшей мере так же распространена, как и в правительстве.
Число иностранных доноров и многосторонних учреждений, действующих в Афганистане, после 2001 г. быстро возросло. В стране вели деятельность шестьдесят правительственных доноров, в том числе из сорока семи стран, предоставивших вооруженные силы, а также многие международные организации и НПО. Координация помощи стала серьезной проблемой, усугубленной широким использованием внебюджетных механизмов.
Возникло множество дублирующих одна другую систем. Каждая страна-донор спонсировала определенные сектора и программы, как, например, в системе основных доноров для Реформы сектора безопасности (РСБ). Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) занимался технической поддержкой начального и среднего образования после того, как в 2003 г. НАТО взяла на себя ведущую роль в МССБ. Провинциальные группы по восстановлению (PRT), финансируемые странами, предоставляющими войска, пытались поддержать свое военное присутствие в провинциях, осуществляя строительные проекты, такие как сооружение мостов, школ и клиник для местных общин. Всемирный банк и МВФ тесно сотрудничали с Министерством финансов и Центральным банком Афганистана («Да Афганистан банк»), уделяя особое внимание управлению государственными финансами и макроэкономическим вопросам. UNAMA, как считалось, отвечала за координацию оказания помощи, но не имела полномочий в отношении доноров, действующих на двусторонней основе. США оставались единственным особо важным иностранным военным и экономическим актором, поскольку в период с 2002 по 2010 г. предоставляли Афганистану около двух третей всей помощи (см. таблицу 7.4).
Рисунок 7.3. Обязательства по оказанию иностранной помощи в разбивке по секторам, 2002–2011 гг.
Источник: Министерство финансов Афганистана, 2011 год
Правительство и иностранные доноры создали множество (без тени иронии) координационных механизмов. В 2006 г. – в дополнение к внутренним правительственным и донорским координационным структурам – существовало по меньшей мере шесть типов координационных структур. Это двенадцать консультативных групп, шесть межотраслевых консультативных групп, сорок пять рабочих групп (на техническом уровне) и Постоянный комитет Консультативных групп (до 2005 года), а также Внешняя консультативная группа, три Постоянных комитета при Объединенном совете по координации и контролю (JCMB – создан в 2008 году) и Объединенный совет по координации и контролю (создан в 2006 году) на политическом уровне. Правительство и доноры созывали заседания JCMB ежеквартально. Руководство страны ежегодно организовывало до 128 заседаний этих органов. На встречах присутствовали правительственные чиновники, сотрудники агентств по оказанию помощи, международных учреждений и организаций гражданского общества.
Главная дилемма заключалась в том, как сбалансировать наращивание потенциала государственных учреждений и предоставление основных государственных услуг. Эта дилемма оказания помощи была характерна не только для Афганистана, поскольку в предоставлении помощи слабым государствам всегда существует компромисс между укреплением существующих институтов и попытками максимально эффективно реализовывать проекты [Bizhan 2018]. Чтобы компенсировать нехватку потенциала и обеспечить доверительный контроль за расходованием помощи, многосторонние доноры в период с 2002 по 2010 г. в значительной степени игнорировали государство и распределили более двух третей своей помощи, включая военную помощь, за пределами бюджета правительства Афганистана и национальной системы закупок (см. таблицу 7.4).
Этот метод предоставления
