Афганистан. Что о нем нужно знать каждому - Барнетт Рубин
Затем Наблюдательный совет Севера предложил, чтобы премьер-министром при Карзае в качестве главы государства стал Кануни, в то время как другие лидеры SCN (все – уроженцы Панджшерской долины) контролировали бы все силовые министерства и ведомства, включая министерства иностранных дел, обороны, внутренних дел и разведку. Окончательное соглашение сохраняло монополию SCN на эти должности, но не включало в их число должность премьер-министра. Карзай, временный президент, стал главой государства и правительства, обладая монополией на назначения, что заложило основу для грядущих перемен.
В сочетании с принятием конституции 1964 г. в качестве правовой основы для деятельности правительства, создание президентской системы оставило значительно ослабленные централизованные структуры Афганистана на своих местах. Обычно говорят, что неуместную централизованную систему Афганистану «навязали» США и ООН. Централизованный характер правовой системы афганского государства действительно может показаться неуместным, но все, что сделало Боннское соглашение, это оставило ее в прежнем виде. То, как на самом деле действовало государство, было другим вопросом и определялось скорее распределением денег и оружия, нежели чем-либо согласованным в Бонне.
Когда соглашение, сделавшее его президентом, было оглашено, Карзай все еще находился в Шах-Вали-Коте. На следующий день после подписания Боннского соглашения, то есть 6 декабря, он и руководство движения «Талибан» в Кандагаре договорились о перемирии. Талибы согласились передать временной администрации четыре провинции, которые они все еще контролировали. Взамен Карзай пообещал талибам амнистию и то, что мулла Мухаммад Омар сможет достойно жить в Кандагаре. Никаких документальных свидетельств этого соглашения, как известно, не сохранилось. Сообщение о нем основано на показаниях его участников.
Пределы власти Карзая стали очевидны немедленно. На брифинге для прессы в Пентагоне госсекретарь Рамсфелд дезавуировал соглашение Карзая с талибами. Он ответил на неоднократные вопросы о нем, заявив, что «никакого решения путем переговоров не будет». США проводили политику, согласно которой «те, кто укрывает террористов, должны разделить их судьбу», и задерживали всех высокопоставленных (а также некоторых не очень высокопоставленных) лидеров талибов, которых они могли найти, даже тех, кто сдался сам и предложил помочь найти бен Ладена. Это аннулировало любые обещания об амнистии в обмен на капитуляцию, данные афганскими лидерами в соответствии с имеющейся традицией. Так, Дустуму пришлось выдать Нури и Фазла, освобождения которых талибы потребовали в ноябре 2010 г. на своих первых после 11 сентября прямых переговорах с США. Эти лидеры «Талибана» присоединились к делегации талибов на переговорах в Дохе в 2019 г.
США искали для содержания талибов под стражей место, которое, по мнению администрации Буша, не подпадало бы под действие внутренней или любой другой юрисдикции США. Именно так был открыт центр предварительного заключения на военно-морской базе Гуантанамо-Бей, где не действовали ни американские, ни кубинские законы. США также постарались сделать так, чтобы данный объект не подпадал под действие международного гуманитарного права, классифицировав задержанных как «незаконных комбатантов». Многие талибы, которые ранее вернулись в свои деревни, бежали после этого в Пакистан.
Какова была политическая роль ООН в Афганистане?
ООН играла и продолжает играть в Афганистане множество ролей. Помимо политической, в которой выступают должностные лица, подотчетные Генеральному секретарю ООН в выполнении его миссии по оказанию добрых услуг, организация занималась также правами человека, при этом особое внимание уделялось правам женщин, экономическому развитию, координации международной помощи, выборам, правовой и судебной реформам, РДР комбатантов, созданию и мониторингу деятельности полицейских сил, сохранению культуры и истории, общественному здравоохранению, образованию, переписи населения и демографии, гуманитарной помощи и другому. Однако в своей наиболее заметной и публичной роли она представляла сообщество наций в оказании добрых услуг афганцам, пытающимся восстановить правительство после фактического краха как государства, так и невоенной политики.
ООН эффективно выполняла свою политическую роль, когда высокопоставленные представители США и ООН действовали рука об руку. В Бонне Брахими активно сотрудничал с Джеймсом Доббинсом из Государственного департамента и Залмаем Халилзадом из Совета национальной безопасности (NSC). Халилзад, афганский иммигрант, проживающий в США, работал в 1980-х гг. в администрации Рейгана, занимаясь проблемами Афганистана, и был знаком с большей частью афганских лидеров. Халилзад был знаком с Ашрафом Гани, в то время работавшим советником Брахими, со времен юности, проведенной в Кабуле, и он знал меня, также советника Брахими, с 1970-х гг., когда мы оба были студентами магистратуры факультета политических наук Чикагского университета. Когда Брахими переехал в Кабул в качестве специального представителя Генерального секретаря и главы Миссии ООН по содействию Афганистану (UNAMA), он продолжал работать с Халилзадом, сначала в качестве специального посланника президента, а затем, с ноября 2003 г., в качестве посла в Афганистане. У Гани и Халилзада также были давние отношения с Хамидом Карзаем.
Боннское соглашение возлагало на СПГС обязанности по его мониторингу и претворению в жизнь. Первой задачей было «создание политически нейтральной среды для проведения ELJ в свободных и справедливых условиях», намерение, которое после двадцати трех лет непрерывной войны, в которой участвовали все группы населения и большинство соседних стран, могло быть воплощено лишь отчасти. Впоследствии ООН осуществляла надзор и оказывала помощь в созыве Чрезвычайной Лойя Джирги и Конституционной Лойя Джирги, а также в проведении выборов президента (2004,2009,2014 и 2019), парламента (2005, 2010, 2018) и советов провинций (2005, 2009). Для выполнения этой миссии ООН создала отделения не только в Кабуле, но и в региональных и провинциальных центрах по всей стране.
Основным инструментом, с помощью которого любое правительство управляет государством, является бюджет, включающий как мобилизацию ресурсов посредством налогообложения, осуществления заимствований и использования других средств его пополнения, так и распределение этих ресурсов, направляемых на различные цели. В условиях демократии, чтобы обеспечить надлежащее использование национальных ресурсов, бюджет утверждает и контролирует парламент. Однако в Афганистане – как и в других странах, претерпевающих после затяжного конфликта международное вмешательство, почти все государственные расходы (или большая их часть) финансируются за счет международной помощи стран-доноров прямо или косвенно, а именно через учреждения ООН, банки развития или неправительственные организации (НПО). Помощь поступает как через гражданские, так и через военные учреждения.
Только небольшую часть помощи доноры предоставляли непосредственно правительству, которому, по крайней мере на начальном этапе, не хватало возможностей для реализации крупных проектов. Результатом стал запутанный, нескоординированный рынок (а точнее – восточный базар) иностранной помощи, в котором доноры определяли свои собственные приоритеты. Такая помощь скорее ослабляла, чем укрепляла способность правительства управлять. Для всего государственного сектора не существовало единого бюджета. Он имелся только для относительно небольшой его части, руководимой непосредственно правительством. Доходы не поступали в государственный бюджет, а расходы осуществлялись многими различными организациями с
