Александр Каменский - Россия в XVIII веке
Еще одним из аспектов реформы стало создание на местах приказов общественного призрения, которым поручалась организация в уездных городах народных школ, сиротских домов, богаделен, больниц и т. д. Таким образом, создавалась сеть учреждений социального обеспечения, что соответствовало просвещенческим представлениям об обязанностях государя и государства по отношению к подданным. С характерной для законодательства XVIII в. детализацией и стремлением к максимальной регламентации описывалось устройство всех новых учреждений, причем особое внимание уделялось гигиене и особо оговаривался запрет на применение в школах телесных наказаний.
В 1782 г. реформа была продолжена созданием в городах регулярной полиции: до этого полицейские функции исполняли выборные из горожан. Теперь в городах в качестве высших органов полицейского надзора были образованы Управы благочиния в составе городничего, полицмейстера, двух приставов и двух ратманов. Город делился на части во главе с частными приставами, а части — на кварталы во главе с квартальными надзирателями. В соответствующем законодательстве была сделана попытка кодификации норм уголовного права путем перечисления правонарушений, попадавших в ведение полиции. Это был важный шаг в развитии русского уголовного права: был сформулирован принцип строгой подзаконности и наказуемости всякого деяния.
Губернская реформа 1775 г. продолжила начатый Петром I процесс превращения Российской империи в унитарное государство с единообразной системой управления на всей территории страны. Теперь все вновь входившие в нее земли сразу же получали аналогичную общероссийской систему органов власти.
Наряду с этим реформы 1775–1782 гг. означали, с одной стороны, дальнейшее укрепление вертикали исполнительной власти, а с другой — перенесение центра тяжести во всей системе управления на места. Наряду с провозглашением принципа свободы предпринимательства это привело к реорганизации центрального управления. Уже в 1779 г. была ликвидирована Мануфактур-коллегия, в 1783 г. — Берг-коллегия, в 1785 г. — Камер-коллегия, в 1786 г. — Вотчинная, Малороссийская и Юстиц-коллегии, в 1788 г. — Коллегия экономии и Ревизион-коллегия, в 1796 г. — Коммерц-коллегия. Таким образом, формально центр сохранил за собой лишь управление военными и иностранными делами, а также общий контроль всех государственных учреждений и финансов. Конечно, на практике пределы самостоятельности и тем более независимости местных органов власти всех уровней были крайне ограничены, а все сколько-нибудь принципиальные решения принимались в центре. Это было связано еще и с тем, что у местных органов самоуправления не было фактически никакого опыта подобной работы и должно было пройти время, прежде чем он мог появиться. Однако надо иметь в виду, что опора власти на органы сословного самоуправления имела определенную политическую перспективу, поскольку именно подобные институты в Западной Европе стали зародышами гражданского общества.
Подытоживая значение екатерининской административной реформы можно заключить, что, по мнению императрицы, для предотвращения крупных социальных потрясений, которые в конечном счете могли привести к распаду империи, необходимо было создать на местах сильную и разветвленную, но при этом достаточно самостоятельную власть, опирающуюся на местную же элиту. Следует подчеркнуть, что реформа эта задумывалась и проводилась в то время, когда в основе идеологии власти лежала имперская идея, основанная на представлении о Российской империи как огромном единообразном пространстве, и когда идея нации еще не получила своего развития.
В 1780-е гг. была продолжена и реформа образования. В 1782 г. императрица утвердила основанный на австрийских образцах план создания сети двухклассных народных училищ в уездных и четырехклассных народных училищ в губернских городах. Это были бессословные учебные заведения, однако расположение в городах практически закрывало в них доступ крестьянским детям. Вместе с тем это был важнейший шаг на пути создания в России системы школьного образования на классно-урочной основе. В народных училищах преподавали математику, историю, географию, физику, архитектуру, русский и иностранные языки.
В 1785 г. на свет появились два важнейших законодательных акта екатерининского времени — жалованные грамоты дворянству и городам. В первом из них были сведены воедино все уже зафиксированные в законодательстве права и привилегии дворянского сословия, однако право владения крепостными так и не было оформлено. В каждой губернии заводилась родословная книга, в которой фиксировались роды местных землевладельцев и которая делилась на шесть частей в зависимости от способа получения дворянства. Помимо уездных дворянских собраний создавались губернские во главе с губернскими предводителями дворянства.
Дворянство было освобождено от телесных наказаний, за ним была закреплена частная собственность на земли и недра, утвержден принцип неотчуждаемости родовых владений.
Второй документ был направлен на формирование среднего сословия городских жителей — мещан (иначе «городовых обывателей»), купцов и различных лиц, занимающихся профессиональной деятельностью. Грамотой городам повышался имущественный ценз на вступление в купеческие гильдии, создавался новый орган городского управления — шестигласная городская дума, вводились дополнительные меры по стимуляции ремесленного производства. Помимо жалованных грамот дворянству и городам, Екатериной II был подготовлен аналогичный документ для государственных крестьян, однако он не был издан, поскольку императрица опасалась сопротивления со стороны дворянства.
В отечественной и зарубежной историографии существуют различные оценки как екатерининских реформ в целом, так и касающихся развития русского города. Ряд исследователей обращали внимание на то, что после реформ 1775–1785 гг. статус города получили многие населенные пункты, явно ему не соответствовавшие, а также на уменьшение численности гильдейского купечества вследствие повышения имущественного ценза. Эти исследователи искали в русском городе конца XVIII — начала XIX вв. прежде всего элементы капиталистического развития. Однако очевидно, что Екатерина II отлично сознавала, что ее реформы не могут принести мгновенный результат, но она явно рассчитывала дать русским городам и населяющему их «среднему роду людей» дополнительные стимулы развития. Новейшие исследования показывают, что в последней четверти XVIII в. происходят важные изменения в сознании горожан, в частности, они все более начинают смотреть на местные выборные органы как на реальную возможность самостоятельно решать насущные проблемы организации городской жизни. Иначе говоря, они начинают осознавать себя самостоятельной социальной стратой. Таким образом, в направленности екатерининской городской реформы был заложен значительный и важный для социального развития страны потенциал, который при определенных условиях мог способствовать возникновению институтов гражданского общества.
В последующие годы и вплоть до своей смерти Екатерина II работала над проектами законодательства в области семейного, имущественного, уголовного и других разделов права, а также государственного строительства. В частности, она предполагала создание высшей судебной инстанции (Главная расправная палата) с равномерным представительством в ней основных государственных сословий, включая крестьян. Однако эти проекты остались нереализованными.
Начатая секуляризационной реформой 1764 г. политика Екатерины II в отношении церкви продолжала линию Петра Великого, но вместе с тем предполагала сочетание защиты православия как официальной религии с религиозной веротерпимостью. На территории Российской империи было прекращено преследование старообрядцев и разрешена деятельность католических, протестантских и мусульманских общин. Правда, при этом Екатерина требовала от католического духовенства признать главенство ее власти над властью папы римского. С этой целью в России был даже сохранен орден иезуитов, запрещенный в то время папским престолом.
Исходным принципом национальной политики этого периода было представление о равенстве перед законом всех народов, населяющих имперское пространство. Екатерина II сознавала значение культурных отличий различных народов и готова была мириться с ними в той мере, в какой они не создавали угрозу политической стабильности и управляемости страной. Так, основываясь на распространенной в то время теории популяционизма, связывавшей благосостояние государства с численностью населения, она считала, например, полезным многоженство у мусульманских народов. Вместе с тем попытки искусственно встроить еврейское население присоединенных в результате разделов Польши земель в рамки созданной реформами 1775–1785 гг. социальной структуры привели в конечном счете к возникновению черты оседлости, ограничивавшей социальную и географическую мобильность этой национальной группы.
