Николай Постовой - Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения
Следует заметить, что в одном случае новый ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) связывает термин «полномочия» с термином «вопросы местного значения», в другом с термином «предметы ведения». Получается, что «предметы ведения» и «вопросы» это одно и то же.
Так, в ст. 17 указанного закона полномочия нацелены на решение «вопросов» местного значения. С позиции русского языка и литературы полномочия, т. е. права и обязанности не могут быть нацелены на вопросы. Нельзя, например, нацелить полномочия на вопросы истории, философии, литературы и т. д. Полномочия могут быть направлены на обслуживание сфер деятельности в системе местного самоуправления. К тому же в законе не точно используется связка терминов «решение вопросов» (ст. 17). Решаются задачи местного значения для достижения цели, но не вопросы. Вопросы могут быть поставлены, заданы конкретному субъекту, который отвечает на них. Неясным является происхождение термина «вопросы местного значения», так как нет ни одной теории в науке, которая бы сформулировала это понятие и обозначила бы его в связке с термином «компетенция» или «полномочия».
В ст. 19 п. 2 названного закона речь идет уже не о «вопросах местного значения», а о полномочиях по «предметам совместного ведения». Это правильная конструкция. Все имеющиеся в законе несогласованности свидетельствуют о том, что при разработке закона не учитывалось мнение ученых-специалистов в области муниципального права, не использовались научные труды по данной проблеме, не изучался исторический опыт России.
Вторым составным элементом понятия «компетенция» являются «права и обязанности». «Права и обязанности» являются вторичными по сравнению с предметами ведения. Они формируются на уже сложившихся в естественных условиях сферах деятельности, т. е. предметах ведения. Предметы ведения – это собственно группы общественных отношений, которые зарождаются тогда, когда ни прав, ни обязанностей еще не было. Права можно иметь и реализовывать относительно чего-то. Обязанности также возникают относительно какой-либо сферы деятельности или направления.
При отсутствии сфер и направлений деятельности термин «права и обязанности» не имеет смысла, так как нет объекта для приложения (применения) этих прав и обязанностей.
Права и обязанности в основном находятся в тесной связи как между собой, так и с предметами ведения. Это подтверждает исторический опыт становления и развития нормативной базы о местном самоуправлении.[29]
Развитие прав и обязанностей подтверждается нормативными актами. К ним можно отнести: Городовое положение от 1785 г.;[30] Городовое положение от 1870 г.;[31] Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., 1890 г.;[32] Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов»;[33] Закон РСФСР «О поселковом сельском совете народных депутатов»[34] и др. Раздел II последнего закона РСФСР так и назван: «Права и обязанности поселкового, сельского совета народных депутатов». При этом из статей закона является очевидным, что это действительно права и обязанности применяемые в сферах деятельности.
В ныне действующем законодательстве о местных органах власти нет такой чистоты юридической техники и словоупотребления.
Относительно употребления терминологии, касающейся компетенции в системе местного самоуправления, наблюдается тенденция крайностей. Если в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) широко используется термин «предметы ведения», то в новом законе (2003 г.) он не применяется вообще. В то же время термин «полномочия» присутствует почти во всех законах о местной публичной власти.
Таким образом, относительно элементов, составляющих понятие «компетенция» в системе местного самоуправления, и в теории, и в законодательстве используются различные подходы. По нашему мнению, более обоснованной является в основном трехчленная структура понятия «компетенция»: предметы ведения, права, обязанности субъекта самоуправления. При этом предметы ведения являются базисной категорией, права и обязанности – надстроечной. Права и обязанности без базиса, который составляют предметы ведения, абстрактны и не имеют никакого целевого назначения, а следовательно, не могут быть применены к тому, чего не существует. Нет предметов ведения – нет прав и обязанностей. В отдельных случаях обязанности могут не упоминаться, что оказывает влияние на структуру понятия «компетенция» и порождает варианты ее определения.
Учитывая вышеизложенное, понятие компетенции в системе местного самоуправления можно было бы определить в основном следующим образом: «Компетенция в системе местного самоуправления представляет собой установленную законодательством совокупность предметов ведения, прав и обязанностей субъектов местного самоуправления, основанных на реальных материальных и организационных возможностях, направленных на решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций. Это первый вариант. Второй вариант определения понятия точно такой же, но без использования термина «обязанности».
В законодательстве и юридической литературе термин «права и обязанности» часто заменяют термином «полномочия», расценивая их как идентичные понятия. Полномочия поддаются классификации как в законодательстве, так и в теории права. При этом критерием отнесения их к той или иной группе является способ их приобретения субъектом местного самоуправления. Всего насчитывается три способа приобретения полномочий в системе местного самоуправления:
а) установление в законах (законные);
б) делегирование от государственных органов (делегированные);
в) установление субъектами местного самоуправления в уставах муниципальных образований (собственные).
Федеральный закон «Об общих принципах…» (1995 г.) закрепил три группы полномочий: законные, делегированные и собственные. Законные содержатся в ст. 3, 6, 13,15, 22, 24, 25, 26 и др. названного закона.
Делегированные предусмотрены ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Аналогичная норма содержится в п. 4 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации…» (1995 г.)
Собственные полномочия могут быть установлены уставами муниципальных образований для органов самоуправления (п. 3 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах…» (1995 г.), для представительного органа (п. 4 ст. 15 этого закона), для главы муниципального образования (п. 3 ст. 16) и т. д.
Новый Федеральный Закон «Об общих принципах…» (2003 г.) сохранил эти группы полномочий.
Законные полномочия установлены в ст. 3, 7, 12, 13, 14, 15, 16 и т. д. закона.
Делегированные полномочия сформулированы, в связи с установлением порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в главе четвертой названного закона.
Собственные полномочия закрепляются уставами муниципальных образований за органами местного самоуправления (п. 9 ст. 17; п. 11 ст. 35) за главой муниципального образования (п. 1 ст. 36).
Установленные законом три группы полномочий, естественно, должны быть закреплены и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Ранее это правило не выполнялось и многие субъекты РФ принимали законы о местном самоуправлении, в которых отсутствовали собственные полномочия органов местного самоуправления и глав муниципальных образований.[35]
Почему необходимо наличие собственных полномочий? Обусловлено это тем, что территориальные образования имеют разную инфраструктуру, разные местные условия и традиции. Именно особенности территории, ее экономическое состояние, географическое положение, национальные обычаи и традиции диктуют необходимость наличия собственной компетенции органов местного самоуправления и главы муниципального образования.
Конец ознакомительного фрагмента.
Примечания
1
См.: А. Е. Штурнев. Понятие, принципы и виды нормотворческой компетенции // Сибирский юридический вестник. 1998. № 2; http://law/isu/ru/science/vestnik/1998/Sturnev.htm1#_ftn17
2
