Сергей Кирсанов - Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации
При принятии решения о выборе конкретной формы хозяйственного общества (ОАО или ООО) рекомендуется учитывать, что создание ОАО оправданно при наличии двух предпосылок: в уставной капитал вносится крупный имущественный комплекс, либо иное имущество на значительную сумму; в дальнейшем предполагается привлечение частных инвестиций в обмен на акции. В остальных случаях могут создаваться общества с ограниченной ответственностью.
Следует иметь в виду, что законодательство не устанавливает предельных сроков владения пакетами акций (долями) создаваемых муниципальным образованием хозяйственных обществ. Однако такие сроки, а также размеры подлежащих отчуждению пакетов акций (долей) могут предусматриваться муниципальными программами приватизации.
Некоммерческие организации. Особенности создания и деятельности некоммерческих организаций урегулированы Федеральным законом от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Названный Закон не содержит каких-либо специальных ограничений по созданию некоммерческих организаций муниципальными образованиями. Ряд организационно-правовых форм некоммерческих организаций, однако, не может создаваться муниципалитетами в силу особенностей самих этих форм. Содержащаяся в ст. 31 Закона норма о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления и осуществляют их полное или частичное финансирование, не может рассматриваться в качестве ограничения права муниципальных образований на создание иных некоммерческих организаций (некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций, фондов) как в силу самой конструкции цитируемой нормы, так и в силу обстоятельств, изложенных ранее применительно к коммерческим организациям.
Взаимоотношения между муниципальным образованием в лице представляющих его органов местного самоуправления и создаваемыми им муниципальными хозяйствующими субъектами носят гражданско-правовой характер и реализуются через права учредительства (включая права на получение дивидендов, права на участие в управлении и т. д.) и через договорные отношения (на предоставление соответствующих муниципальных услуг). К этим отношениям применяются нормы гражданского законодательства.
Заключение и исполнение соглашений о делегировании полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований
В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 15 ФЗ-№ 131 допускается передача отдельных полномочий поселений на уровень муниципальных районов, а в соответствии с абзацем 2 этой же нормы – передача отдельных полномочий муниципальных районов поселениям.
Использование данного способа решения вопросов местного значения ограничено правовыми и экономическими требованиями. Определяющим экономическим ограничением является экономическая эффективность такого решения в сравнении с иными способами решения. Реализация принципа субсидиарности на практике означает, что муниципальное образование должно вначале оценить возможность и эффективность решения вопроса с привлечением частных хозяйствующих субъектов, затем – межмуниципальной кооперации и собственных хозяйствующих субъектов, и лишь в исключительных случаях прибегать к делегированию полномочий.
Не менее важными являются правовые ограничения. Закон наделил каждый тип муниципальных образований собственной компетенцией с той целью, чтобы эти вопросы решались именно соответствующим типом муниципальных образований. Любое отклонение от законодательно разграничения полномочий должно рассматриваться как исключение из общего правила.
Именно такой подход законодателя к делегированию полномочий между различными типами муниципалитетов предопределил установление особого режима такого делегирования и ограничений в использовании этого механизма. В частности, делегирование осуществляется только на основании соглашений, признаком которых является равенство сторон-участников соглашения. Указанные соглашения могут предусматривать делегирование только части полномочий, но не всего объема полномочий соответствующего типа. Речь может идти только о такой части полномочий, которая существенно не отразится на статусе «делегирующего» муниципального образования, не изменит сущность местного самоуправления как уровня публичной власти, самостоятельно решающего вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения, проживающего на соответствующей территории.
Принципиально важным является то, что одновременно с делегированием полномочий должна происходить передача финансовых средств (субвенций) для исполнения соответствующих полномочий, т. е. закон не допускает передачу т. н. «нефинансируемых мандатов». А попытки передать муниципальным районам полномочия поселений под предлогом отсутствия у последних финансовых средств для решения соответствующих вопросов местного значения находятся в явном противоречии с требованиями законодательства.
Рассмотрим аутсорсинг муниципальных услуг.[29] В государственном и муниципальном управлении под аутсорсингом понимают передачу исполнения административно-управленческих функций внешней по отношению к исполнительным органам власти организации на возмездной основе по установленным правилам и нормам[30].
Аутсорсинг исполнения отдельных функций осуществляется с целью повышения эффективности исполнения данных процессов, оптимизации численности и структуры исполнительных органов власти. Использование аутсорсинга должно способствовать снижению стоимости и повышению качества предоставления муниципальных услуг. Однако не подлежит передаче на аутсорсинг исполнение функций, связанных с применением властных полномочий, а также с непосредственным руководством исполнительным органом власти.
Применение механизма аутсорсинга требует процессного мышления, который позволяет не только упорядочить и по-новому организовать взаимодействие рабочих групп, но и существенным образом сократить численность персонала и добиться получения необходимого результата в требуемые сроки.
В государственном и муниципальном управлении выделяют несколько подходов к организации аутсорсинга:
1. Кластерный подход – объединение органов власти для организации совместных действий по аутсорсингу; управление берут на себя отдельные органы.
2. Централизованный подход – управление политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной организации (например, осуществление государственного и муниципального заказа продукции и услуг).
3. Децентрализованный подход – независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа власти.
С позиции экономической теории эффективность выведения той или иной деятельности за пределы организации оценивается изменением суммарных трансакционных и трансформационных издержек в результате такой передачи, поэтому при отборе тех видов деятельности, которые могут быть переданы на аутсорсинг, важно оценить потенциал снижения издержек, выделить факторы, которые могут этому способствовать. Среди таких факторов следует назвать:
• наличие рынка услуг, деятельность по созданию которых мы хотим передать за пределы организации,
• наличие на этом рынке агентов, обладающих ключевой компетенцией по ведению тех видов деятельности, которую мы хотим передать на аутсорсинг и др.
Отсутствие рынка услуг и квалифицированных поставщиков услуг ставит под сомнение саму возможность снижения издержек (повышение эффективности) за счет аутсорсинга. Асимметричность информации заключается в отсутствии доступа заказчика к информации о деятельности поставщика услуги и его возможных действиях вследствие нарушений хода осуществления деятельности, переданной на аутсорсинг. В условиях отсутствия возможностей давления заказчика или непосредственного потребителя услуги на поставщика проблема усугубляется, поскольку увеличивается возможность проявления оппортунистического поведения. Что в свою очередь ведет к снижению эффективности выполнения деятельности на аутсорсинге. Заказчик будет вынужден увеличить трансакционные издержки вследствие необходимости измерения результатов деятельности, надзора за поставщиком и обеспечения выполнения контракта.
При принятии решения о применении аутсорсинга органы управления должны представить свои предложения, которые должны содержать:
• обоснование необходимости и целесообразности применения аутсорсинга,
• сведения о расходах бюджета на выполнение определенных видов деятельности,
• расчет предполагаемых расходов в случае передачи определенных видов деятельности на аутсорсинг,
