Сергей Кирсанов - Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации
• с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ),
• право на защиту владения, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ) и др. права.
Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к следующему:
I. дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в т. ч. на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ),
II. право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ),
III. право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия (п. 3 ст. 299 ГК РФ).
При этом ГК РФ не устанавливает круг случаев, когда собственник вправе изъять такое имущество.
В развитие ГК РФ был принят специальный Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[27]. В этом акте законодатель существенно сузил правомочия унитарных предприятий применительно к имуществу, переданному им в хозяйственное ведение, предусмотрев, в частности, обяанность согласования с собственником не только сделок с недвижимым, но и некоторых сделок с движимым имуществом, а также, запретив такое отчуждение (любого) имущества, которое может привести к невозможности осуществлять деятельность, для которой создавалось унитарное предприятие.
Самым существенным недостатком унитарных предприятий, связанным с обладанием имуществом на праве хозяйственного ведения, является невозможность привлечения сторонних инвестиций, паевого капитала. Поскольку само предприятие не является собственником имуществом, то в силу закона любое улучшение и приращение имущества становится собственностью муниципального образования. Имущество унитарного предприятия не может быть разделено на паи – оно всегда представляет собой единый имущественный комплекс с одним собственником – муниципальным образованием. Это обстоятельство не только снижает (точнее – исключает) инвестиционную привлекательность унитарных предприятий для сторонних (стратегических и портфельных) инвесторов, но и не стимулирует менеджмент предприятий к повышению экономической эффективности его деятельности, поскольку сама форма не предусматривает возможности долевого участия менеджмента в предприятии и результатах его деятельности.
Недостатком для муниципалитета является также чрезвычайная сложность изъятия у предприятия имущества, ранее переданного ему на праве хозяйственного ведения. Практически невозможным оказывается изъять даже очевидно излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. Судебные органы в спорах между муниципалитетами и муниципальными унитарными предприятиями по вопросу изъятия имущества последовательно стоят на стороне последних.
Далее, унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью – т. е. они вправе заниматься только уставной деятельностью. Любые сделки унитарного предприятия, выходящие за рамки его специальной правоспособности, могут быть признаны недействительными, что может повлечь негативные последствия, установленные гражданским законодательством.
Недостатком унитарных предприятий является также закрепленное п. 4 ст. 113 ГК РФ единоличное руководство предприятием со стороны назначаемого учредителем директора. Сам учредитель, по существу, отстранен от участия в управлении предприятием, он вправе лишь назначать и увольнять руководителя, а также требовать от него периодических отчетов. Увольнение руководителя, как правило, носит характер «последующего реагирования» на неудовлетворительное управление предприятием. Закон не предусматривает коллегиальных органов управления унитарными предприятиями (в отличие от хозяйственных обществ, в которых существует целая система органов управления, каждый из которых обладает собственной компетенцией по решению дел предприятия).
Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. При этом ГК не ограничивает объем ответственности размером уставного фонда предприятия и не ставит его в зависимость от права, на котором имущество принадлежит предприятию. Унитарное муниципальное предприятие отвечает по своим долгам, в первую очередь, имуществом, находящимся у него на праве хозяйственного ведения. Таким образом, учредитель – муниципальное образование, передавшее имущество в хозяйственное ведение, в случае предъявления к унитарному предприятию требований по долгам, может лишиться муниципальной собственности, переданной предприятию на праве хозяйственного ведения.
В связи с изложенными и иными недостатками рекомендуется в будущем отказаться от использования формы унитарных предприятий, учреждая в случае необходимости хозяйственные общества.
Хозяйственные общества. К числу преимуществ хозяйственных обществ следует отнести: возможность привлечения стороннего капитала в предприятие за счет продажи долей (пакетов акций); ограниченность ответственности муниципального образования по долгам предприятия в хозяйственных обществах размером вклада в уставный капитал; наличие системы коллегиальных органов управления, в которых участвует учредитель (собственник); наличие внутренних органов контроля деятельности предприятия, его руководства, норм об учете и отчетности, подлежащей утверждению учредителем, а также об обязательном аудите (для ОАО); законодательная регламентация процедуры увольнения директора; возможность стимулирования заинтересованности управленческого персонала в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда и участия.
Муниципальные образования вправе создавать хозяйственные общества, в частности открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Ст. 124 ГК РФ предусматривает участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях на началах равенства с другими его участниками. Право создания хозяйствующих субъектов есть проявление гражданской правоспособности муниципальных образований. ГК РФ не содержит специальных ограничений в отношении учреждения муниципалитетами хозяйственных обществ. Подобное ограничение, однако, содержится в Федеральном законе «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 г., в соответствии с п. 4 ст. 7 которого: «Общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми».[28]
В соответствии с абзацем 3 п. 4 ст. 66 ГК РФ, государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Эта норма, которая содержится также в законах «Об акционерных обществах» (абзац 2 п. 1 ст. 10) и «Об обществах с ограниченной ответственностью» (абзац 1 п. 2 ст. 7), нередко истолковывается как полный запрет на создание хозяйственных обществ муниципальными образованиями. Это не так. Органы местного самоуправления (равно как и органы государственного управления) в принципе не могу выступать учредителями хозяйственных обществ, равно как и любых иных юридических лиц. Это связано с особенностями статуса учредителя, который несовместим со статусом органов публичной власти. Так, учредитель должен быть собственником имущества, которое он передает учреждаемому юридическому лицу. Кроме того, он должен иметь возможность нести ответственность по долгам учреждаемого лица в случаях, установленных законодательством, либо учредительными документами. Наконец, участником гражданских правоотношений, как уже отмечено выше, является именно муниципальное образование, а не его органы. Именно муниципальное образование как собственник и участник правоотношений приравнен законом к иным участникам гражданского оборота.
В то же время, федеральным законодательством о местном самоуправлении допускается создание хозяйственных обществ и органами местного самоуправления. В частности, в соответствии с абзацем 1 ч. 4 ст. 51 Закона № 131-Ф3, органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в т. ч. межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Необходимо обратить внимание также на нормы Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», который предусматривает различные способы приватизации муниципального имущества, в т. ч. преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, а также внесение вклада в уставный капитал открытых акционерных обществ. При решении вопроса о создании ОАО путем внесения вклада в уставный капитал, либо о преобразовании МУП в ОАО, муниципалитетам надлежит руководствоваться нормами законодательства о приватизации. В остальных случаях (в частности, при создании обществ с ограниченной ответственностью и участии в них) подлежат применению нормы гражданского законодательства.
