Лада Брагинская - Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности
Управляющие долгом должны сообщать органам бюджетно-налогового регулирования о своей точке зрения на затраты и риски, сопряженные с потребностями правительства в финансировании и уровнями задолженности.
Только в тех случаях, когда это позволяет уровень финансового развития, следует разграничивать цели и ответственность в области управления долгом и в области денежно-кредитной политики, что в настоящее время для нашей страны представляется преждевременным.
Министерство финансов Российской Федерации должно обеспечивать проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Однако в настоящее время в действующем законодательстве нет четкого определения процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.
Таким образом, учитывая изложенное, становится очевидной необходимость разработки метода проведения оценки эффективности управления долгом в целях развития контроля как элемента системы управления.
1.4. Способы управления государственным долгом
Управление государственным долгом, в частности, осуществляется путем подготовки, принятия и исполнения решений, определяющих долговую политику. Так, Министерством финансов Российской Федерации были подготовлены и утверждены на заседаниях Правительства следующие документы:
• Основные направления политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003–2005 годы и комплекс мер по ее реализации (2003);
• Долговая политика на 2006–2008 годы и результаты исполнения долговой стратегии на 2003–2005 годы (2005);
• Об основных направлениях политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации на 2007–2009 годы (2006).
В указанных документах подводились итоги выполнения целей и задач долговой политики за прошедший период, давалась оперативная оценка реализации долговой стратегии в текущем периоде, обозначились основные цели и задачи на среднесрочную перспективу.
Основными позициями, по которым подводятся итоги, являются следующие:
• операции Министерства финансов России на внутреннем рынке;
• операции Министерства финансов России на внешнем рынке;
• объем и структура государственного долга;
• предоставление и исполнение гарантий;
• мониторинг и заимствования субъектов Российской Федерации.
Текущая ситуация оценивалась по следующим позициям.
1. В части государственных внутренних заимствований:
• замещение внешнего долга внутренними заимствованиями; использование средств Стабилизационного фонда для погашения внешних долговых обязательств;
• сегментация рынка государственных внутренних заимствований путем создания отдельного сегмента для «пассивных» инвесторов рынка государственных сберегательных облигаций (ГСО) и снижение их доли на рынке государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигайций федерального займа (ОФЗ);
• проведение новой аукционной политики Министерства финансов России, предусматривающей размещение крупных выпусков государственных облигаций фиксированной длины в заранее установленные даты и проведение аукционов по доразмещению государственных облигаций в условиях повышенного спроса на государственные облигации;
• проведение процентной политики, учитывающей изменение на российском и зарубежном финансовых рынках;
• заимствования субъектов Российской Федерации.
2. В части государственных внешних заимствований:
• задолженность перед Международным валютным фондом;
• задолженность перед членами Парижского клуба;
• задолженность перед кредиторами, не входящими в Парижский клуб;
• рынок российских еврооблигаций;
• заимствования субъектов Российской Федерации.
3. В части предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации:
• предоставление государственных гарантий в иностранной валюте;
• предоставление государственных гарантий на поддержку экспорта;
• предоставление гарантий в рублях на внутренние проекты.
Основные направления долговой политики на среднесрочную перспективу определялись по следующим показателям:
• размещение государственных ценных бумаг на внутреннем рынке;
• компенсация сбережений граждан Российской Федерации;
• операции на внешнем рынке;
• предоставление и исполнение государственных гарантий;
• инвестирование пенсионных накоплений.
Основные параметры государственного долга (предельный объем внутреннего и внешнего долга, предельный объем предоставления гарантий) определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Данным законом утверждаются программы внутренних и внешних заимствований, источники финансирования дефицита федерального бюджета (объем привлечения и погашения долговых обязательств), объем обслуживания внешнего и внутреннего государственного долга.
Отдельными текстовыми статьями закона определяются следующие конкретные решения по управлению государственным долгом:
• полномочия Правительства Российской Федерации по использованию средств федерального бюджета для сокращения объема государственного долга;
• полномочия Правительства Российской Федерации по объему выпуска ценных бумаг;
• полномочия Правительства Российской Федерации по выкупу у Центрального банка России принадлежащих ему ценных бумаг;
• урегулирование коммерческого долга бывшего СССР;
• предоставление кредитов заемщикам из федерального бюджета;
• условия прекращения обязательств по государственным ценным бумагам;
• условия проведения реструктуризации задолженности конечных заемщиков по кредитам, привлеченным под гарантии Правительства Российской Федерации;
• условия предоставления государственных гарантий;
• условия погашения товарных обязательств и т.п.
Детальное распределение расходов федерального бюджета, в том числе на обслуживание государственного долга, утверждается бюджетной росписью, которую ведет Министерство финансов России.
Выполнение требований федерального закона о федеральном бюджете в части государственного долга реализовывается путем выполнения отдельных управленческих решений. Так, объемы размещения государственных ценных бумаг, условия предоставления гарантий, операции на внешнем и внутреннем рынках, реструктуризация задолженности и прочие операции регламентируются такими нормативными документами, как указ Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, инструкции Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Внешэкономбанка.
