Развитие стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике субъекта Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук - Олег Федорович Шахов
В следующей работе, представленной в рамках настоящего обзора литературы, рассмотрена возможность применения теории контрактов в ГЧП [298]. Авторы настоящей работы отмечают, что не существует единого полного определения ГЧП. Государственно-частное партнерство (ГЧП) — это долгосрочные договорные отношения между государственным и частным секторами, в которых частный сектор несет ответственность за возведение и эксплуатацию инфраструктурных объектов, возводимых для нужд страны. Целью данной статьи является анализ использования термина ГЧП для обозначения любого договорного соглашения государственного и частного сектора о предоставлении государственных услуг со следующими четырьмя основными характеристиками:
• объединение этапов проекта в единый контракт;
• подход к спецификации результатов;
• высокий уровень передачи рисков частного сектора;
• длительность долгосрочного контракта для исследования определений используемых ГЧП в литературе по государственному менеджменту.
Обычно реализация строительного проекта в рамках ГЧП включает в себя следующие этапы:
1. Проектирование.
2. Собственно возведение здания.
3. Финансирование.
4. Менеджмент в сфере реализации проекта.
Термин ГЧП используется для обозначения существенного участия частного сектора, по крайней мере, в строительстве (или реконструкции) инфраструктурных объектов.
Контракты ГЧП характеризуются соответствующим уровнем передачи рисков частному сектору, хотя конкретное распределение рисков варьируется в зависимости от формы ГЧП, используемой при реализации проекта, включающей в себя сферу деятельности, а также круг полномочий, которые могут быть делегированы частному сектору. Договоры ГЧП, как правило, являются долгосрочными контрактами с повышением уровня финансовой вовлеченности частного сектора в предоставлении инвестиций в долгосрочном периоде. По истечении срока действия контракта государственный сектор восстанавливает владение активами и может повторно предоставлять услуги другим поставщикам.
Таким образом, в данном исследовании предложена классификация рисков реализации проектов ГЧП по фазам инвестиционных проектов:
1. Предынвестиционная фаза, включающая в себя риск того, что в разрешении на строительство инфраструктурного проекта может быть отказано, либо может возникнуть риск того, что могут быть выставлены недопустимые условия. И, напротив: разрешение может быть предоставлено, но имеет место риск, что процесс планирования может занять больше времени, чем ожидалось, а стоимость реализации проекта превысит ожидаемую.
2. Риск планирования включает в себя риск оказания неспособности завершения процесса проектирования во времени и в рамках бюджетных затрат, риск оказания неспособности доставлять решение, которое удовлетворительно работает и соответствует требованиям, установленным партией государственного сектора. Этот риск включает в себя также возможность изменения технических стандартов на этапе планирования.
3. Строительные риски и риски нарушения сроков завершения строительных работ включают в себя риск того, что факторы, такие как изменения затрат на рабочую силу и материалы, неадекватное управление затратами, неэффективные методы строительства, неблагоприятные погодные условия повлекут за собой задержки в получении разрешений, а также сбой по срокам при реализации работ, что может привести к задержке сроков строительства и увеличению затрат на проект.
4. Риск неисполнения контракта включает в себя факторы риска, которые могут привести к увеличению затрат, связанных с несоблюдением стандартов эффективности реализуемого проекта. К таким фактором также относится нехватка квалифицированного труда, возникновение споров, более поздние сроки поставки оборудования, нечетко сформулированные управленческие цели.
5. Риск спроса включает в себя неверно рассчитанные значения спроса на тот или иной продукт или услугу.
6. Риск изменения общественных нужд. Данный вид риска близок к риску спроса. Однако его отличие состоит в том, что его фактически невозможно спрогнозировать в связи с тем, что продукция, первоначально заявленная к выпуску, потеряла свою актуальность в связи с достаточно долгой фазой ее разработки. За этот период на рынок мог выйти более совершенный продукт или более качественная услуга, аналогичная данной. Особенно значимым этот вид риска становится при реализации долгосрочных контрактов, так как для более длительного срока реализации договора, вероятность изменений в общественных потребностях становится выше.
7. Законодательный/регуляторный риск связан с изменениями законодательной и нормативно — правовой базы, например, неожиданные модификации в налоговом законодательстве, изменение тарифных и договорных обязательств в отношении инвестиционных стандартов.
8. Финансовый риск является одним из наиболее распространенных и может возникнуть в результате изменения процентных ставок и колебания валютных курсов, введения контроля за движением капитала, что может ограничить конвертируемость валюты и, как следствие, приведет к сокращению прибыли.
9. Остаточный риск качества — это риск, при котором стоимость объекта, например земли, здания, предприятия, при заключении контракта оказывается ниже, чем ожидается на старте.
10. В договоре распределение рисков между сторонами должно решать следующие задачи:
• определить предпосылки снижения стоимости проекта в долгосрочной перспективе;
• представить варианты стратегий завершения проекта в установленные сроки с учетом утвержденного бюджета;
• обеспечить предпосылки для повышения качества предоставляемых услуг;
• разработать систему управления рисками в рамках реализации конкретного проекта.
11. Страхование рисков со стороны государственного предприятия позволяет оптимизировать расходы на проект путем преобразования переменных операций и капитальных затрат в предсказуемые унитарные платежи. В свою очередь, страхование инвестиционных рисков для частного партнера позволяет снизить затраты на капитал. Для достижения обозначенных целей наиболее эффективным способом является распределение рисков между государственными и частными партнерами.
В следующей, представленной в рамках настоящего обзора литературы, работе представлены теоретические аспекты проведения анализа основных вопросов стимулирования государственно-частного партнерства (ГЧП) [299]. В данной работе представлена базовая модель закупок в многозадачной среде, в которой не склонный к риску агент выбирает ненаблюдаемые усилия по снижению затрат и повышению качества производимой продукции.
Для целей проводимого исследования ГЧП рассматривается с использованием трех следующих характеристик:
1. Объединение задач включает в себя проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию объекта, которые передаются консорциуму частных фирм. Консорциум включает строительную компанию и компанию по управлению объектами и отвечает за все аспекты услуг. В работе рассмотрено несколько моделей учета риска. Модель DBFO («Дизайн», «Сборка, Финансы» и «Эксплуатация»), модель BOT («Сборка», «Эксплуатация» и «Передача») или BOO («Сборка», «Собственность» и «Эксплуатация») — все они в различной степени учитывают объединение сборки и эксплуатации.
2. Передача риска. По сравнению с традиционными закупками контракт ГЧП предполагает переход риска и ответственности к исполнителю. Согласно данной модели.
3. Долгосрочный контракт. Согласно данной концепции, Правительство определяет услугу, которую оно хочет получить, а также устанавливает основные стандарты, при этом оставляя консорциум с правами контроля и ответственностью за предоставление услуг и соблюдение определенных стандартов. Таким образом, риски проектирования, строительства и эксплуатации, как правило, в значительной степени переходят на частный сектор. Отметим, что долгосрочным контрактом в этом контексте является контракт на срок от 20 до 35 лет. При этом выплаты частному сектору осуществляет либо правительство (как в случае проектов PFI), а также широкая общественность как пользователи территории объекта, как в более стандартных концессионных договорах.
Особое внимание в рамках данной работы при изучении ГЧП уделено модели государственных закупок в многозадачной среде. Данная модель интерпретируется следующим образом:
