Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование
Каким критериям должны удовлетворять данные документы?
Во-первых, они обязаны убедить власти в том, что этот проект вообще можно реализовывать посредством концессии.
Во-вторых, не стоит забывать о том, что государство многолико и убеждать придется многих его представителей, поэтому верной представляется аргументация следующего уровня: эффективность для государства через призму бюджетных, социально-экономических и общественных задач.
В-третьих, на следующем этапе государство должно понять, что конкретные условия соглашения, представленного ему, действительно балансируют частные и государственные интересы.
В-четвертых, стоит уже на данном этапе убедить власти в том, что вы наилучший претендент на роль частного партнера. Если соглашение будет заключено без конкурса, это хорошо. Но если все же придется проходить через конкурсный отбор, то подобное позиционирование окажется как нельзя кстати на стадии предквалификации или итогового отбора.
Выходит, что частная сторона должна представить государству сразу практически весь пакет документов, которые обычно готовятся полгода или год и требуют значительных затрат. Можно и так, но нужно быть очень уверенными в своей правоте, что, впрочем, тоже случается.
Другой вариант – действовать в несколько итераций. На первом этапе можно представить инвестиционную декларацию проекта или ее аналоги, что существенно сэкономит затраты, в том числе временные, и позволит выяснить реакцию властей на ваш проект не на уровне общих слов, а посредством предварительного согласования предварительных же показателей. И лишь потом с бóльшим энтузиазмом двигаться дальше, переходя к стадии официального предложения о заключении концессии. Ведь стороны теперь имеют полное право проводить предварительные переговоры еще до официального предложения. Если же на этой стадии реакция будет отрицательной, то и не придется фиксировать значительные убытки по вложениям в разработку полного пакета концессионной документации.
Требования к инициирующему частнику
Формально, страждущий стать концессионером должен направить в адрес властей предложение о заключении концессии, весь необходимый и достаточный пакет обосновывающей его предложение документации (что само по себе уже много), а также собственно проект искомого концессионного соглашения.
Кроме того, нужно обосновать и свое соответствие условиям концессии. Его критерий тоже не вполне конкретен, установлен лишь минимальный порог: соответствие обычным требованиям иных концессионных конкурсов и возможность проинвестировать свои или заемные средства в объеме не менее 5 % общей финансовой потребности проекта. За пределами такого «гигиенического» минимума может быть значительное количество иных требований, которые вытекают из особенностей самого проекта.
На данной стадии задача частного заявителя – утвердить власти во мнении о том, что проект может быть реализован через концессию. Нет необходимости, да это представляется и не очень-то реалистичным, получить решение о том, что все предложенное частной стороной устроило государство.
Основная задача: получив решение о том, что концессии быть, перейти к стадии переговоров. Находясь в статусе наиболее перспективного инвестиционного «жениха», частная сторона может получить предложение о корректировке условий потенциального «брачного контракта» – концессионного соглашения.
По итогам таких переговоров есть возможность скорректировать первоначальное предложение о заключении концессии и весь пакет прилагаемой к нему документации. Никто ведь не отменял моделей бюджетной, финансовой и иной эффективности, бизнес-планов и прочих документов, включая инвестиционную декларацию (если вы вначале решили пойти менее обременительным путем). На следующем этапе они все окажутся фактически в открытом доступе для иных участников рынка. Об этом, кстати, периодически забывают. Как в игре «Угадай мелодию», необходимо соблюсти баланс между тем, что интересно частному инициатору концессии, и тем, что нажать на кнопку «более лучших условий» может и иной участник рынка.
Государство и частник всё обсудили между собой. Если проект интересен, то вряд ли о нем долго не будет знать рынок. Учитывая, что все ключевые игроки обычно знают друг друга, тайна сохранится недолго. Поэтому все с интересом будут ждать поднятия занавеса. Ведь возможность заключения концессионного соглашения без конкурса ограниченна.
ЧКИ: Конкурсная и бесконкурсная процедуры
Итоговый согласованный пакет концессионных материалов после одобрения властями должен быть опубликован органом государственной или муниципальной власти.
В том случае, если публичной стороне поступили предложения от иных участников рынка, начинается конкурсная процедура. И только когда иных заявок не будет на предыдущей стадии, соглашение между публичной и частной сторонами заключается без конкурса на условиях, содержащихся в финальной скорректированной версии предложения о заключении концессионного соглашения.
На мой взгляд, неверно считать, что данные положения законодательства больше отражают интересы частников. Безусловно, они выгодны небольшому количеству квалифицированных игроков рынка. Эти участники смогут и сами инициировать проекты, а главное – к ним будут приходить с предложениями менее квалифицированные игроки, поскольку, не имея опыта и доступа к всевозможным ресурсам, пробраться через концессионные дебри непросто. Самое же интересное в том, что подобное положение дел в первую очередь на руку властям и их инвестиционным представителям и агентам.
Не существует ограничений на то, чтобы по одному проекту публичная сторона получила несколько предложений и вела параллельные переговоры. Нет также ограничений и на то, чтобы она сама (де-факто, но не де-юре) была инициатором обращения к самой себе с предложениями о заключении концессии.
В итоге у государства весьма значительно развязаны руки для того, чтобы выторговать максимально эффективные условия в концессиях. Одновременно существенно сокращены коридоры для собственного усмотрения, иначе кто-то иной, а не первоначальный инициатор предложения о заключении концессионного соглашения «нажмет на кнопку», предложив более выгодные условия.
Баланс интересов: власть, инициатор и его конкуренты
Полагаю, что если бы Маслоу был озабочен составлением пирамиды ценностей по отношению к рассматриваемой проблеме, то последовательность решаемых частной стороной задач при формировании своего предложения властям должна была быть сформулирована следующим образом. По опыту могу сказать, что традиционный процесс размышления представителей публичной стороны происходит примерно в такой последовательности вне зависимости от того, с федеральным или региональным проектом предстоит иметь дело.
В итоге частный партнер, подписывая в адрес властей предложение о заключении концессионного конкурса и необходимые приложения к нему, должен понимать, что не факт, что он получит соглашение с публичной стороной.
Вполне может быть, что он только что сам своими руками определил стартовые параметры конкурса, который состоится между ним и его ключевыми конкурентами. Поэтому необходимо быть особенно аккуратным при формировании условий своего предложения публичной стороне.
Необходимо пройти между Сциллой и Харибдой интересности и еще выгодности для государства, но уже невыгодности для конкурентов. Слишком дискриминационное по отношению к публичной стороне предложение породит конкурс. Именно поэтому стоит особое внимание уделять разумности условий предложения.
Игра уже началась на данной стадии, причем уже не за саму возможность сделать данный проект в формате концессии, а сразу и конкурентная борьба за итоговый приз.
Согласование ЧКИ
Еще один весьма существенный риск состоит в многоликости нашего государства на любом уровне. На федеральном – большое количество министерств и ведомств, которые будут согласовывать предложение частного инициатора. На региональном их меньше, но не намного. И даже на муниципальном уровне ситуация не выглядит очень уж простой. Из этого следует несколько вполне традиционных, но от этого не менее неприятных выводов.
Во-первых, несмотря на все мантры про единое окно и облегчение коммуникаций с государством, у частника, конечно, примут документы в каком-то одном органе исполнительной власти, но проект будет согласовываться по широкому списку.
И это не может не быть проблемой инициатора предложения, поскольку велик риск неверного запуска цепной реакции незначительных уточнений проекта, каждый из которых, скорее всего, не критичен, но в совокупности они приводят к большой проблеме. Тогда проект, пройдя через несколько итераций обсуждения, вернется к нему же или будет вынесен на конкурс в настолько сильно отличающемся от первоначального замысла даже по предмету и логике, что инициатор сам не захочет в этом принимать участие.
