Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование
Что ж, есть спрос, есть и предложение. Безусловно, находятся те частные инвесторы, которые хватаются за проект, обещая региональным властям все сделать в лучшем виде и в сжатые сроки. То, что они в большинстве своем оказываются в итоге никакими не инвесторами, выяснится лишь потом, на следующей стадии. Пока же все выглядит благообразно. В большинстве случаев властям исходя из репутационных рисков бывает неуместно отматывать обратно, признавая свою оплошность, потому, сохраняя хорошую мину, они просто сводят на нет потенциальный проект.
Вместе с тем все срабатывает когда-нибудь. И «троянская» схема – тоже. Итак, подобного рода решения подразумевают, что конкурсная документация на проект готовится совсем не силами властей и их официальных консультантов. Экономя на этой стадии, власти неофициально передают право на подготовку документации по проекту частной стороне, которая, собственно, и имеет аппетит к проекту. Такого рода частники, обещающие подготовить КД вместо властей, обычно относятся к одной из двух категорий.
Первая – неквалифицированные инвесторы. Подготовка конкурсной документации для проекта ГЧП – очень муторная и кропотливая работа. И в большинстве случаев такие инвесторы даже не понимают, во что ввязываются. Ведь им самим придется потратиться на всевозможных консультантов, но поскольку они неопытны в таких проектах, то не факт, что, даже инвестировав средства в реальную подготовку проектов, они смогут «сложить» проект в нужном виде.
Вторая категория – ушлые и бывалые участники рынка ГЧП. Они понимают, что проект интересен. Ведь иначе с чего бы им предлагать свои услуги по подготовке конкурсной документации региону бесплатно в формате «бесплатный-сыр-только-в-мышеловке»? Их основная задача – взять на себя подготовку документации и передать ее региону в том виде, который максимально отражает их интерес к форме и содержанию проекта и одновременно с этим (а мы помним, что проекты ГЧП допускают сложную предквалификацию и различные нестандартные условия) сформировать критерии и требования к участникам конкурса так, чтобы в приоритете была именно их потенциальная заявка.
По моим оценкам, примерно 30–40 % объявляемых на рынке проектов стартует именно в такой форме – место будущего утверждения конкурсной документации не вполне совпадает с местом ее подготовки.
Что получается в итоге? Регион заинтересован в проекте, начинает его готовить совместно с будущим инвестором под выставляемые им условия. И тут случается странное: в подавляющем большинстве случаев такие потенциальные проекты просто-напросто даже не доходят до стадии объявления конкурса. Почему так происходит?
Ответ тоже вполне очевиден. В том случае, если документацию готовит неквалифицированный потенциальный инвестор, он предлагает некачественные решения и документы. Если же подготавливает бывалый квалифицированный инвестор, то слишком много рисков он перекладывает на публичную сторону и слишком много преференций оставляет за собой.
Так погибают хорошие идеи, которые могли бы быть не просто потенциально интересным, но и эффективно реализованным проектом. В силу обстоятельств, изложенных выше, не более 10 % таких проектов доходит до стадии формального конкурса, а потом только часть до подписания соглашения. Обращаю внимание: в рамках логики «троянского коня» шансы сделать успешный проект – один к десяти. При этом власти региона уже сделали все, что могли, для «продвижения» проекта. Они сказали всем, что у них есть потенциальный инвестор, и тем самым отогнали иных интересантов, отдали карт-бланш на подготовку проекта частной стороне.
Понимание того, что полтора года такой подготовки проекта потрачены зря, придет потом. Вместе с мыслью о том, что, наверное, все же не следовало идти против природы инвестиционных правил. Ведь действия властей были изначально нелогичны и противоестественны. Если проект интересен рынку, то какой смысл отдавать во внешнее управление его уже на стадии формирования условий конкурса. Хороший проект рынок «съест» и так, на него будет спрос, а в некоторых случаях – даже выстроится очередь.
А если проект неинтересен рынку, то с чего бы кому-то инвестировать на выгодных вам условиях? Дав внешнему ресурсу право на подготовку документации, они неминуемо перенесут (явным или скрытым образом – это уж зависит от их профессиональных умений и лоббистского ресурса) все риски на публичную сторону. Такова будет цена, которую придется заплатить за желание сделать проект в нарушение логики инвестиций. Именно поэтому, когда приходит момент финальной отмашки на объявление конкурса на таких условиях, в девяти случаях из десяти рука чиновника все же дрогнет, и проект не запустится.
Нужно иметь в виду, что в большинстве случаев причины и логика такого поведения состоят не в том, чтобы злонамеренно вступить в сговор с потенциальным инвестором или кем-то, именующим себя таковым. Никто не хочет сделать плохой проект. Когда власти так поступают, то обычно руководствуются более прозаичными причинами: они просто не верят в свои силы, в возможность подготовить и разместить на рынке подобный проект на приемлемых условиях.
Не спорю, в первый раз это непросто. Вместе с тем не считаю, что здесь есть противопоставление – или не сделать вовсе, или нанять консультантов (но это стоит денег, к сожалению), или отдать подготовку конкурса во внешнее управление.
Палитра возможных решений со стороны государства гораздо шире. Кроме предложенных выше вариантов решений, есть и некоторые другие возможности. Например, воспользоваться услугами инвестиционного агента, который организует все под ключ, проведет конкурс, власти выберут победителя, а он уже потом заплатит инвестиционному агенту.
Другой вариант: привлечь потенциального инвестора или инвесторов к разработке конкурсной документации. Это официальное и транспарентное использование «зачетной» схемы подготовки конкурсной документации. Можно также сделать инициативное предложение концессии государству в соответствии с действующей процедурой концессионного законодательства. Об этих вариантах – далее.
«Зачетная» схема подготовки конкурсной документации
Более эффективной и траспарентной, но относительно редко используемой ввиду процедурной сложности является так называемая «зачетная» схема. Сущность ее сводится к тому, что частная сторона получает официальное право подготовить полный пакет документации, которую публичная сторона потом выводит на конкурс. Далее проводится отбор победителя среди широкого круга реальных конкурсантов. Тот, кто побеждает, обязан компенсировать разработчику материалов полную стоимость затрат. Обычно компенсировать процентный доход не получается, поскольку начинает сбоить юридическая схема, ведь вариантов операций, в которых может быть задействован публичный элемент, не столь уж велико. Но основное тело затрат компенсировать вполне возможно. Кроме того, в ряде случаев возможно также установить и компенсировать в дальнейшем фиксированный доход.
Как правило, такая операция оформляется по одному из следующих направлений, каждое из которых обладает своими плюсами и минусами для каждой конкретной ситуации.
Во-первых, обязанность по оплате расходов можно оформить как обязательство (предусмотренное конкурсной документацией) по выкупу прав интеллектуальной собственности у разработчика документации (а эти права принадлежат инвестору). Выходит, что регион принимает документацию к использованию, на ее основе проводит конкурс, включает саму документацию в состав передаваемых материалов, на которые победитель конкурса должен иметь права собственности. Отсюда вытекает необходимость ее выкупа.
Во-вторых, инициативу по подготовке конкурсной документации можно оформить через взаимодействие с государственным агентом, определенным им для конкретного инвестиционного проекта, или различными государственными агентами развития (корпорациями развития и прочими институтами). В таком случае, правда, возникает сложность, состоящая в том, что такие структуры в будущем могут отказаться от своих обязательств по включению компенсации в условия конкурса. Но фиксация такого обязательства – это лишь вопрос юридической техники, и варианты могут быть разнообразными.
В-третьих, существует возможность переложить все обязательства по подготовке проекта – «упаковка», включая все необходимые документы, поддержка властей в процессе подготовки конкурса, а также обязательство по организации внебюджетного финансирования – на специализированного инвестиционного агента.
Это лишь укрупненное описание существующих возможностей. В зависимости от существа проекта, того, как его себе представляет текущий владелец инфраструктуры, могут быть сложены различные юридические конструкции. В любом случае потенциальных решений обычно существует несколько.
