Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

Но не все банки готовы предоставлять сервис активного управления номинальным счетом. Хотя, учитывая размер инфраструктурных проектов, это иногда странно, если представить, какие средства будут по нему проходить. Возможно, ответ лежит на поверхности. В негосударственные банки за той услугой пока не привыкли ходить, хотя думаю, что это лишь вопрос времени, а государственные банки имеют более привлекательные предложения, чем встраиваться в инфраструктурный проект в таком ограниченном амплуа.

Зачастую переговоры, начинаемые с темы номинального счета, сводятся к операциям по аккредитивам. Разница между ними примерно такая же, как между персональным менеджером в VIP-отделении, который подстраивается под ваши нужды, и банковской сейфовой ячейкой, которая формально совместная, но ключи от нее только у одной из сторон.

Режим счета эскроу не подразумевает активных операций с ним. В большей степени это место хранения денежных средств, которые передаются бенефициару при наступлении тех или иных запрограммированных событий.

В итоге, несмотря на тягу сторон к необдуманному упрощению структуры проекта ГЧП в процессе обсуждения его условий, говоря об эскроу-счетах, стоит иметь в виду, что они могут быть и являются весьма эффективными при реализации проекта, но безусловно все-таки точечный инструмент. Он может быть весьма эффективен для подстраховки какого-то конкретного элемента отношений между сторонами, но не является динамическим элементом управления денежными потоками и финансовыми рисками. А вот, например, ситуацию, при которой через эскроу происходит оплата за какой-то актив, возникший в рамках реализации проекта, вполне можно себе представить, равно как и иное эпизодическое участие эскроу-элементов в рамках большого проекта.

Глава 26

Региональное законодательство о ГЧП

В моде был некоторый беспорядок умов.

C начала 2011 г. регионы увлеклись разработкой и принятием собственного законодательства о государственно-частном партнерстве. В определенный период мне даже показалось, что это какой-то административный вирус. Не было более или менее высокопоставленного регионального чиновника, который не поднимал бы в разговоре со мной этой темы.

При этом, судя по всему, это были исключительно статистические вопросы и очарование самим процессом, поскольку никакие опасения и сомнения в расчет не принимались. За 2011–2012 гг. более половины территорий обзавелось этими законами. По состоянию на 2015 г., по-моему, 69 регионов имеют такие законы. Но правда в том, что они по-прежнему остаются декоративными и никаких реальных проектов в соответствии с ними не стартует. А идея в общем-то не просто хорошая, но и весьма полезная. Просто никто толком не разбирался в том, как и почему это должно работать, какова последовательность действий и, собственно говоря, что такое «региональное ГЧП», развитию которого этот закон должен был способствовать.

Большинство законов, несмотря на потраченные на внешних консультантов бюджетные средства, были написаны практически под копирку на основе модельного регионального закона о ГЧП, который был рекомендован экспертным советом одного из комитетов Госдумы.

Фундаментальных предпосылок безжизненности таких законов видится несколько.

Во-первых, они слишком типовые для того, чтобы инвестор, решающий для себя, в каком регионе осуществить инвестиции по схеме ГЧП, видел между ними сколько-нибудь значимые отличия. Таким образом, сразу все регионы обзавелись для себя «гигиенического» уровня «конкурентным преимуществом» перед соседями. И все сразу стали предлагать одно и то же.

Во-вторых, конечно, можно предположить, что приняты они были не столько для внешних инвесторов, сколько для внутренних. В таком случае ограничение в том, что на региональном уровне (как с государственной стороны, так и с частной) не стало больше квалифицированных экспертов, которые в состоянии работать со сложными структурами проектов.

В-третьих, еще со времен Маркса и Энгельса мы помним, что в триаде «экономика – политика – право» на первом месте стоит именно экономика. Региональные законы о ГЧП были настолько однообразными, что вообще не учитывали потребностей местной экономики в инфраструктурных инвестициях. Разумным был бы прямо противоположный подход. В первую очередь, формирование пайплайна местных проектов. Но не на уровне очередной стратегии, а в виде конкретных проектов. Далее, на их основе можно определить те позиции, которые для них являются наиболее проблемными. Выделив такие «правовые лакуны», можно их устранить на уровне регионального законодательства (в части, не противоречащей федеральному, в том числе по части разделения полномочий). Только так, и никак иначе.

Сработавшие региональные ГЧП-законы (правда, мне известен такой только один: «первопроходец» среди региональных законов – закон Санкт-Петербурга) были сделаны именно так: сначала список конкретных проектов, а затем все остальное. Понятно, что потом список проектов будет пополняться и в законодательство придется вносить очередные поправки. Но ничего страшного в этом нет. Только после учета всех потребностей региональной экономики может родиться качественный и действенный закон. Все губернаторы и их замы, с которыми обсуждал эту тему, говорили, что все вроде бы разумно, но мне нужно быстрее, так как у соседей есть, а у меня еще нет, да и тема ГЧП «политически модная». Но такой подход привел к тому, что теперь все регионы имеют одинаково неработающие законы.

В-четвертых, очень многие регионы не удержались от того, чтобы не оставить себе больше процедурных (впрочем, и содержательных тоже) прав, нежели у частников. Этот тезис в полной мере относится к процедуре рассмотрения проекта в администрации субъекта, в заложенных конкурсных и отборных процедурах, а также иных последовательностях. Зачастую все весьма и весьма непрозрачно. Вопрос не в том, что местные чиновники должны быть лишены права на вынесение «мотивированного суждения» в процессе рассмотрения проектов, совсем нет. В конце концов, мотивированное суждение становится все более популярным даже в федеральных порядках. Вопрос в том, что сама процедура внесения проекта, анализа его показателей, рассмотрения целесообразности и прочие процедурные аспекты должны быть транспарентны для частных компаний.

Один из крупнейших отечественных регионов имеет неплохой ГЧП-закон, но чрезвычайно невнятную процедуру внесения и рассмотрения проекта. Хватило трех-четырех качественных попыток инициирования проектов со стороны частников, которые были загублены на процедурной стадии, чтобы за этим регионом закрепилась репутация «недружелюбного» по отношению к инфраструктурным инвесторам и ГЧП-проектам. А в этом узком мире такой репутации будет достаточно для отсутствия новых релевантных попыток в обозримой перспективе.

В-пятых, не очень понимаю, как именно такое прошло мимо прокуратуры и местных юристов, но очень многие региональные ГЧП-законы, мягко говоря, не вполне соответствуют федеральному законодательству. Например, в части определения земельных отношений, закупочных процедур и т. д. Ну, это уже проблема качества законодательной техники. Проблема не в том, что такой закон принят, а в том, что если по нему будет запущен проект, то контролирующие и правоохранительные органы станут оценивать его в первую очередь на предмет соответствия федеральному законодательству, а не местному. И велика вероятность того, что этот риск может выстрелить в самый неподходящий момент. Но еще реальнее (и практика это подтверждает), что потенциальные инвесторы видят противоречивое содержание местного закона о ГЧП и предпочитают с ним просто не связываться.

Вместе с тем региональные законы о государственно-частном партнерстве – потенциально инвестиционно емкий инструмент, способный действительно помочь регионам запустить некоторое количество проектов и стать участниками национального рынка проектов, а также создать свой внутренний рынок небольших проектов.

Особенно это будет заметно в том случае, если, как и обещает государство, в 2015 г. все-таки примут многострадальный, но очень полезный федеральный закон о ГЧП. В таком случае региональные ГЧП-законы не избавятся от описанных выше родовых проблем, но у них появится внятная идеология модернизации и вписанности в задачи удовлетворения региональных инфраструктурных потребностей.

Как мы видим, большинство региональных ГЧП-законов вне зависимости от принятия или непринятия федерального закона о ГЧП на настоящий момент не могут быть провайдерами реальных инвестиций в экономику региона и нуждаются в модернизации.

Поскольку, по моему мнению, не существует типового ГЧП-закона, равно как и нет стандартного ГЧП-проекта, то невозможно сформулировать точечные рекомендации корректировок. Вместе с тем очевидно, что двигаться нужно по следующим направлениям.