Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование
«Сквозные» EPC, EPCM и подрядные контракты
После того как заключены все соглашения первого уровня – проектное (концессионное), финансовое (прямое), кредитные и иные договоры, пыль оседает, эмоции спадают и приходит понимание того, что теперь придется реализовывать проект. Его должен физически кто-то отрабатывать. В большинстве случаев одним из первых шагов значится создание самого объекта проекта – строительство или иная форма создания чего-то. И вот тут встает вопрос о том, каким образом будет происходить исполнение.
В отечественной практике в большинстве случаев речь идет об обычных договорах подряда, которые, наверное, не стоит признавать уж самой оптимальной формой. Хотя в тот момент, когда писалось законодательство на этот счет, очевидно, оно не было столь уж плохим.
Но проблема состоит в том, что оно точно не рассчитывалось на такие масштабные проекты. В то время об этом просто никто не задумывался. Кстати, это одна из проблем отечественного законодательства в целом. Каждая отдельная сфера регулирования описана в общем неплохо. Но вот вместе они стыкуются слабо и зачастую приводят к странным последствиям.
Нелогичностей тоже хватает, в том числе в крупных инфраструктурных строительных проектах. Например, строительный контроль не осуществляется на стадии проектирования, а вступает в силу только на стадии строительства (а с ошибками проектирования контроль должен мириться). Но это еще не всё. Строительный контроль зачастую вкладывается составной частью в контракт со строительной организацией. А ведь именно ее он и должен контролировать. Ему еще и платят гонорар, измеряемый в процентах от стоимости строительства. Весомая демотивация для попыток оптимизации ее стоимости.
Но так (и еще похлеще) бывает в том случае, если речь идет о государственных контрактах строительного подряда, когда проекты отыгрываются через соответствующего вида конкурс, а финансируются на 100 % из бюджета.
В рамках концессионных проектов тоже, конечно, создается собственность публичной стороны, но, пройдя через преломление концессионных процедур, меняется регулирование. Ведь выходит, что между государством и частником – концессионное соглашение. А уже между частником и подрядчиком заключается контракт на исполнение проекта или строительство. И вот тут с регулированием попроще есть возможность структурировать контракт, который, с одной стороны, учитывает отечественные нормы и правила строительства, а с другой – систему управления строительными проектами, принятую на зарубежных рынках. В контрактах появляются независимые инженеры, экспертизы, арбитры или ad hoc комиссии для рассмотрения технической и технологической части разногласий между сторонами и иные новомодные, но доказавшие свою эффективность элементы.
В большинстве случаев стороны берут за основу определенные элементы того, что называется ФИДИК[66]. Традиционно за базу принимаются модели контрактов, которые в нашей стране известны как «сквозные контракты» или EPC, EPCM. Из этих моделей берут, как правило, общую логику управления строительным проектом и некоторые крупные узлы контрактов и, пытаясь совместить с отечественной спецификой строительства – нормами и правилами, сложившейся практикой работы Главгосэкспертизы, – рождают контракт, который заключается в развитии базового проектного соглашения.
Ведь какова основная цель проектного финансирования, включая проекты ГЧП и концессий? Получение готового работающего проекта, составной частью которого зачастую является объект недвижимости в целях извлечения из него прямых или косвенных экономических бенефитов. Как самый простой пример прямой экономической выгоды – средства от эксплуатации или продажи. А в качестве косвенной может рассматриваться возможность достижения каких-либо общественно значимых целей: научных, образовательных, медицинских, инфраструктурных.
В любом случае задача инвестиционного соглашения с государством – сделать так, чтобы объект, во-первых, был создан с соблюдением всех изначально заложенных потребительских и эксплуатационных качеств и характеристик. Во-вторых, был создан в необходимый срок. И в-третьих, с соблюдением параметров изначально установленной стоимости. Мы возвращаемся к классической триаде ЦСК.
Нигде в концессиях не встречал, например, оговорки о том, что на публичной стороне лежит риск «ошибки частной стороны, нерачительного использования им бюджета, а также управленческие промахи». Соответственно, концессионер, подписывая соглашения, берет на себя большее количество рисков, относящихся к ЦСК. Поэтому именно концессионер становится заинтересованным в том, чтобы контракт на строительство или иную форму создания объектов соглашения был максимально детальным и «сквозным» в части распределения рисков. И опасения его небеспочвенны.
В отечественной практике большинство проектов завершаются не в срок и с болезненным превышением бюджета. Кроме традиционных и известных всем аргументов, объясняющих этот «феномен», можно привести еще несколько причин, специфичных именно для инфраструктурных инвестиционных проектов (хотя думаю, что все-таки и в иных сферах недалеко ушли).
Во-первых, у компаний, занятых в инфраструктуре (не только у проектировщиков, операторов, эксплуатантов, а в большей степени и у строителей и иных сторон, включая инвестора-застройщика и технического заказчика), нет не только продвинутых методов управления проектами, а зачастую вообще какой бы то ни было системы управления ими. Нельзя же всерьез относить к ним графики проекта и анализ их исполнения. Хотя одну функцию такой анализ может выполнять неплохо – своевременную констатацию факта смерти проекта. Но вот с патологоанатомическим выяснением причин кончины уже проблема. Как мы понимаем, делать что-то в этот момент уже поздно, а для профилактики просто нет ни данных, ни опыта, ни желания.
Во-вторых, и это еще большая проблема, зачастую складывается такая система распределения ответственности в проектах, когда интересы различных участников противоречат интересам самого проекта и его инициатора.
Каждая из нанятых сторон функционирует весьма автономно, стремясь любыми средствами максимизировать свою прибыль. И ладно если бы она действовала при этом интенсивно, улучшая качество и глубину погружения в проект. Но в основном-то логика экстенсивных действий процветает за счет ущемления интересов смежников и перетягивания на себя несвойственных функций. И система (вернее, бессистемность) организации проектов такое поведение только стимулирует.
Проектировщики отвечают, конечно, за соответствие проекта изначальным требованиям. Но в гораздо большей степени они заинтересованы в том, чтобы побыстрее проскочить Главгосэкспертизу, для чего используется логика «сверхпроектирования» (или «чем кондовее, тем надежнее»), чтобы было проще объяснять регуляторам.
В этом смысле потребности в инновационных и высокотехнологичных решениях (зачастую удешевляющих проект, влияя на стоимость и сроки поставок) отходят даже не на второй план. Да и зачем? Одна морока с этим, да еще и специалистов нужно привлекать более дорогих.
Комплектовщик-поставщик заинтересован поставлять максимально дешево для себя (с максимальной скидкой), поэтому он не заинтересован условиться с производителем поставляемого материала об ускорении сроков изготовления, предложив взамен доплату за срочность. И никто не анализирует особо, что в интересах проекта, возможно, более выгодно доплатить за эту срочность небольшие деньги, но не вставать на простой или входить в нарушение графика. Для него задержка ввода в эксплуатацию объекта гораздо более чувствительна по условиям контракта, плюс и эксплуатационный платеж традиционно начинается только с этого момента. А вот расходы и убытки на этот период – величина для него постоянная. Зато поставщик получил свою скидку при поставке.
Строительный подрядчик экономически не заинтересован в том, чтобы держать на площадке большое количество ресурсов: технику, механизмы, рабочих, контролеров. «Солдат спит, служба идет» – так и на большинстве объектов. То, что можно было бы делать параллельно и без ущерба качеству, происходит последовательно. Каждая операция ждет, когда для нее освободится ресурс с другого объекта. И экономическая мотивация абсолютно верна. Спешить – убыток для строителя. Его интерес в том, чтобы максимизировать свой доход: меньше затраты на ресурс – больше доход. А вот простои и прочие риски его не сильно-то и волнуют, это расход в большинстве случаев технического заказчика, так или иначе оплачиваемого инвесторами.
Все это приводит к банальному сокращению доходности для инвесторов, поскольку расходы на прямое или косвенное покрытие несуразностей такой организации системы управления проектом – его риск, а соответственно, и его расход. Например, содержание площадки – величина постоянная.
