Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Мой общий вывод (а по указанным здесь причинам на этом этапе любой вывод может считаться лишь предварительным) заключается в том, что, несмотря на недостатки и неточности, достижения Блэра в отношении государственных услуг и общественной жизни велики и рассчитаны надолго. Совместный эффект от новых инвестиций, повышения результативности и радикальных реформ может, если его развивать и в будущем, привести к совершенно новой системе таких же масштаба и долговечности, что и та, которую построил Клемент Эттли в конце 1940-х гг. Не стоит забывать, что в 1951–1952 гг. многие считали Эттли неудачником.
Тони Блэр лично руководил осуществлением поставленных задач, и делал это энергично и достойно: он постоянно пропагандировал свои идеалы, действовал стратегически и учился на сделанных поначалу ошибках, и он всегда находился на переднем крае реформ. Когда многие представители сферы государственных услуг и даже некоторые из его коллег призывали остановиться и закрепить достигнутые результаты, он всегда возражал и требовал срочных и смелых мер. Конечно, Блэр и сам согласится, что можно было достичь намного большего, но масштаб осуществленных перемен превышает то, что воплощалось в прошлом, и этим мы обязаны премьер-министру. Я думаю, что те, кто сейчас списывает Блэра со счетов, обнаружат через 25 лет, что суд истории оказался справедливее, чем они[177]. Посмотрим. Но так или иначе, эпиграф к этой главе неслучаен: очевидно, что Блэр избежал ошибки Билла Клинтона.
Вклад Группы в обеспечение реализации реформ в сфере государственных услуг
Независимо от правильности выводов, сделанных выше, необходимо хотя бы коротко рассмотреть вклад Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. У меня нет сомнений в том, что Группа внесла значительный вклад в достижение высоких результатов и выполнение задач, за которые она отвечала (см. приложение, документ 10). Другие участники событий согласны со мной.
Теперь уже ясно, каким образом наша Группа смогла добиться этого. Вот перечень факторов, способствовавших успеху:
• четкость приоритетов и следование им;
• простые и надежные методики (наука достижения результатов);
• надежные люди на ключевых ответственных позициях как в самой Группе, так и в департаментах правительства и министерствах;
• четкость определения каждого звена в цепочке достижения результата и контроль за исполнением;
• формирование надежных, открытых и честных взаимоотношений с министерствами, департаментами и подразделениями правительства, чтобы как можно раньше заметить и, как правило, снять проблему;
• плодотворное взаимодействие между подразделениями правительства при решении проблем, касающихся нескольких департаментов, таких как борьба с наркотиками и система уголовного правосудия;
• формирование и поддержка стандартных процедур, которые позволяли добиться хороших показателей.
Многое из этого перечня несложно и понятно, но, в конце концов, прогресс человечества зиждется на систематическом претворении в жизнь очевидных истин. В целом, однако, строгий порядок в работе значительно увеличивает шансы достижения результатов. Он предполагает, например, одинаковое понимание терминов; наличие средств достижения цели, которые с гарантией работают независимо от того, в каком департаменте используются; четкие знания, которые применимы к разным областям и которым можно обучить других. Вклад нашей Группы был намного больше, чем просто обеспечение достижения целевых показателей, за что она была ответственна, и это было очень важной задачей. Мы также разработали и претворили в жизнь новый способ построения отношений между центральным аппаратом правительства и департаментами и министерствами. Подспудно это укрепило и отношения между премьер-министром и членами кабинета. Безусловно, наша деятельность позволила премьер-министру и в целом правительству добиваться реализации приоритетных задач намного эффективнее, чем это могло бы быть в иных обстоятельствах. Значение этого вклада для будущего – тема последней главы этой книги, но, прежде чем перейти к ней, необходимо честно написать о возможных негативных результатах работы Группы. Прежде всего, закономерным следствием четкой постановки приоритетов, чего мы добивались, стало привлечение к решению основных вопросов наиболее талантливых людей, например из числа государственных служащих, и иногда – дополнительных средств. Конечно, это и предполагается при работе с первоочередными задачами и в определенном смысле полностью оправданно. И тем не менее следует признать в этом случае наличие и негативных последствий для тех сфер деятельности, которые не входили в число приоритетных. Например, в Министерстве внутренних дел были отличные успехи в достижении результатов, предусмотренных трехлетними планами бюджетных расходов, но, как показали события 2006 г. и анализ текущего состояния и перспектив развития министерства, фундаментальные организационные недостатки сохранились, несмотря на осуществленные цели.
Профессиональные государственные служащие, которые не хотят смириться с планированием своей работы и подотчетностью, а желают сохранить для себя традиционно спокойное существование, любят критиковать Группу за неверно избранные приоритеты. Иногда доходило до абсурдных обвинений, подобных тем, что напечатала газета «Sunday Telegraph» 10 апреля 2005 г. В редакционной статье под заголовком «Targets Can Kill» («Цели-убийцы») они процитировали специалиста, работавшего в больнице Эпсома (графство Суррей), который выступал против существования в отделении скорой помощи дополнительного подразделения для приема в дневные часы больных на случай, если обращений становилось слишком много для обычной смены. «Просто немыслимо принимать пациента с обильной диареей, с ужасным запахом, в открытом помещении, где нет условий для постоянного смыва жидкости». Конечно, немыслимо, согласимся мы все, но авторы «Sunday Telegraph» пытались сделать из этого вывод, оснований для которого просто не существовало. Они писали:
Эта опасная и неприемлемая практика явилась прямым следствием политики Тони Блэра в отношении Государственной службы здравоохранения. Ее попечительское управление в городе Эпсоме всего несколько дней назад было призвано для отчета Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Они должны были объяснить, почему не могут выполнить установленный этой Группой план, согласно которому никто не должен ожидать больше четырех часов приема в отделении скорой помощи. Давление, оказываемое на руководителей, с тем чтобы этот план выполнялся, было и остается беспощадным.
Я признаю себя виновным – практически полностью – по обвинению, сформулированному в последнем предложении процитированного фрагмента статьи. Руководителей больниц приглашали на встречи со мной и другими, давление оказывалось действительно беспощадное, потому что достижение поставленных целей означало соответствие минимальным стандартам, которых вправе ожидать граждане. На самом деле, если спросить большинство пациентов, они скажут, что четырехчасовое ожидание – это все равно слишком долго. Но я отвергаю это обвинение в той части, где утверждается, что выполнение поставленных задач угрожало жизни больных. Во-первых, всегда ясно говорилось, что допускаются исключения, если возникают подобные риски; во-вторых, к тому времени, когда к нам приехали люди из Эпсома, в огромном большинстве больниц по всей стране было доказано, что поставленные задачи можно прекрасно выполнить, если хорошо налажено административное управление. Газеты, вероятно, тратят много усилий на поиски государственных служащих, которые размахивают саваном, чтобы отвлечь внимание от собственной неспособности к организационной работе.
Как бы то ни было, можно отвергать подобную истерию, но нужно признавать, что у самых хороших планов бывают негативные последствия. Например, в 2004–2005 гг. руководители больниц, которые оказались перед выбором: выполнить план или получить дефицит на следующий год, вероятно, склонились бы к первому. Как правило, больницам с хорошим административным управлением нетрудно выполнить плановые задачи, не рискуя создать дефицит, однако в реальной жизни не во всех больницах администраторы достаточно компетентны. Фактически недостатки административного управления – это постоянная угроза реформе системы здравоохранения, и без всеобъемлющей программы по совершенствованию управления эта угроза остается вполне реальной. Смею утверждать, что возникновение дефицита услуг в больницах с плохой администрацией – не такая уж большая плата за совершенствование медицинского обслуживания и сокращение времени ожидания для каждого пациента; но готов согласиться с тем, что таково мое личное мнение.
