Александр II и его время: Кн. 1 - Евгений Петрович Толмачев
По указу Николая I 1837 г. главным лицом в системе местного управления являлся губернатор13, подчиненный правительству и в особенности министру внутренних дел. Он координировал деятельность всех учреждений губернии, осуществлял административно-хозяйственные, полицейские, надзорные, военные и иные функции.
Губернатор был председателем губернского правления, особого о земских повинностях присутствия, приказа общественного призрения, строительной и державной комиссии, тюремного комитета и, кроме того, был обременен огромной перепиской как с министерствами, так и с уездными учреждениями.
Ясно, что самому ему четко и добросовестно выполнить такие обязанности было не под силу. Естественно, власть его переходила к подчиненным, которые, прикрываясь его именем и авторитетом, действовали как хотели. Если же учесть, как подметил публицист А. А. Головачев, «что существовал обычай назначать губернаторов из лиц военных, вовсе не знакомых с гражданским законодательством, то легко понять, какой порядок господствовал в управлении, и могла ли быть речь о приложении какой бы то ни было системы»14.
Очередное по значению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, выполнявший всякого рода полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Далее следовал уездный предводитель дворянства, стоявший во главе аппарата уездных чиновников.
Дореформенная система местного управления целиком находилась в ведении ряда бюрократических учреждений и стояла на страже интересов дворянства.
Господствовавшие в ее деятельности принципы централизма и бюрократизма не считались с реальными нуждами местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота.
В 1847 г. по всем губерниям на почтовую повинность расходовалось 29% местных средств, 18 — на содержание полиции, 12,5 — на обеспечение губернского правления и тюрем, 11 — на дорожную повинность, 12,3 — на отправление воинской повинности, 4,1 — ссыльно-этапной и 1,8% — на содержание арестантских рот15. Итак, 60% расходов шло на содержание полиции, губернского управления, почту и тюрьмы.
Народным продовольствием в губернии заведовала губернская комиссия народного продовольствия, в которую входили три представителя от дворянства: губернский предводитель дворянства, один из уездных предводителей и избираемый дворянством непременный член. В уезде все управление продовольственной частью (кроме чисто исполнительных функций) было возложено на уездного предводителя дворянства и его помощников — попечителей хлебных запасных магазинов, избираемых дворянством, а также непосредственно на помещиков.
Такое управление народным продовольствием привело в конце 50-х годов к тому, что «учреждение сельских магазинов служило собственно не для обеспечения народного продовольствия, а для содержания попечителей». Степень же пользы ничтожных денежных сумм, выдававшихся на продовольствие крепостных (не выше 3 руб. на душу) в распоряжение помещиков, «не обнаружилась никаким видимым образом»16.
Столь же мизерны были результаты почти вековой деятельности приказов общественного призрения, которые занимались организацией медицинской, учебно-воспитательной и благотворительной помощи населению. Деятельность их была сосредоточена в основном в крупных губернских городах, лишь изредка охватывая некоторые уездные. Крестьянство фактически было лишено призрения самим законом, который на бумаге возлагал призрение крепостных на их помещиков.
Ко времени реформы по всей России в ведении приказов состояло лишь 519 больниц, 33 дома для умалишенных, 8 воспитательных домов, 113 богаделен, инвалидных домов и домов для неизлечимых, 23 сиротских дома, несколько училищ для канцелярских служителей, фельдшерских школ и исправительных заведений17.
Общепризнанно, что во всех этих немногочисленных учреждениях организация медицинской помощи, образования и благотворительности находилась на самом низком уровне, что нашло отражение и в официальных данных. По сводкам губернаторских отчетов за 1864 г., в Ярославской губернии имелся один врач на 23 тыс. человек, в Костромской — на 30 тыс., в Нижегородской — на 6989 человек18.
Не лучше обстояло дело с начальным народным образованием. В Ярославской губернии на одного учащегося в сельской школе приходилось 283 неучащихся. В Костромской губернии имелось 269 школ на 13 тыс. сел и 10 тыс. деревень19.
Картина усложнялась неразделенностью, перемешанностью административных, судебных и хозяйственных полномочий, возлагавшихся на местную администрацию. Объективные условия показывали, что время организации местного управления на сословном начале уже прошло.
«Севастопольский страшный суд»20 совершенно подорвал веру в порядок вещей, который еще недавно многие общественные деятели считали верхом политической мудрости.
Только падение крепостного права открывало путь для переустройства как организации управления, так и его функций.
Первые наметки реформы
Работа по подготовке земской реформы началась в 1858 г., почти одновременно с появлением намерения освободить крестьян. Уже в феврале того же года в Главном комитете по крестьянскому делу были рассмотрены предварительные соображения о новом устройстве уездного управления.
Вскоре эти соображения были одобрены Александром II, а в мае разосланы губернаторам на рассмотрение. Главная мысль проекта 1858 г. состояла в том, что уездная полиция и вся административная власть в уезде передавалась назначенному от правительства уездному начальнику (преимущественно из военных)21.
Аналогичная реформа в XVIII в. была проведена в Пруссии. Император Фридрих II22, привлекая военных к управлению, надеялся ослабить влияние бюрократии. Такую же цель преследовали и в Петербурге, разрабатывая подобный проект.
Дворянство негативно отнеслось к проекту. Например, славянофил Ю. Ф. Самарин назвал этот документ «нелепейшим произведением»23. Большинство губернаторов также нелестно отозвались о проекте.
25 марта 1859 г. последовало высочайшее повеление императора, в котором были окончательно определены главные начала местного управления. В повелении говорилось: «При устройстве исполнительной и следственной части, войти в рассмотрение хозяйственно-распределительного управления в уезде, причем обсудить необходимость предоставления хозяйственному управлению в уезде большего единства, большей самостоятельности и большего доверия, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении»24.
Вскоре (август 1859 г.) министр внутренних дел Ланской во всеподданнейшей записке наметил и «степень участия»: «дабы вознаградить дворян за потерю помещичьей власти, им следует предоставить первенство в хозяйственной администрации»25.
