Александр II и его время: Кн. 1 - Евгений Петрович Толмачев
Под первым подразумевается земля, население, его интересы, его представители, под вторым — власть государственная (княжеская, царская), с ее интересами и органами. Фактически то и другое начало реализовывалось земскими властями — выборными земли и государственными, приказными властями, т. е. теми, которым приказано князем, царем ведать какой-нибудь отраслью правления. И земские, и приказные органы власти существовали всегда совместно. Однако в одни периоды истории преобладала земская власть с чертами демократии, в другие — приказная, автократическая. Зависело это, прежде всего, от положения государственной власти.
Издревле, когда государство еще только складывалось и государственная власть была слаба, неустойчива, земское начало брало верх над приказным. Когда же государство сложилось и власть окрепла, на первый план выступило приказное начало. Тем не менее, земское начало никогда не исчезало, ни в идее, ни в практике. Государственная власть пополняла свои органы за счет земских сил, а также для контроля за ними и борьбы со злоупотреблениями.
Земская реформа Ивана IV, проведенная в середине XVI в., заменила так называемые кормления в городах, черных и дворцовых волостях местным выборным самоуправлением. Она завершила перестройку местных органов по принципу сословного представительства и усилила централизацию государственного управления3.
С середины XVI до второй половины XVII в. в России собирались земские соборы, представлявшие собой высшие сословно-представительные учреждения, на которых рассматривались важнейшие общегосударственные вопросы4.
При Петре I термин «земство» как бы выпадает из употребления государственных деятелей. Петр максимально усиливает централизованную государственную власть, при этом земское начало падает.
В 1708 г. Петром было создано восемь губерний, а к концу царствования число их дошло до 12. Губернии разделялись на провинции, провинции на уезды. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников, назначаемых из центра и подчиненных только центру. Местное общество не принимало в нем никакого участия.
Таким образом, петровская губерния, как и прежний военный округ, являлась не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого была организация армии и «отыскание финансов на ее содержание»5.
В дальнейшем число губерний растет за счет разукрупнения ранее существовавших губерний и присоединения к империи новых территорий. В результате к концу XVIII в. в России насчитывалось 50 губерний6.
Екатерина II принимает меры к деятельному участию земских сил в управлении. При ней участие общества в местном управлении по необходимости принимает сословный характер. В уезде дворянство с давних пор имело решающее влияние. Оно было наиболее образованным, за ним была вековая служба, а другое сословие уезда — крестьянское, было несвободным. В городе же значение имело торгово-промышленное сословие — купечество. При участии этих двух сословий и было организовано местное управление Екатериной II, что получило отражение в Положении о губерниях 1775 г. и Жалованных грамотах 1785 г. дворянству и городам7. Оба названных сословия участвовали в местном управлении в коллегиальных учреждениях совместно с правительственными чиновниками, а также в сословных учреждениях. Из своей среды, кроме того, они выбирали и общеадминистративные органы.
Таким образом, господствующее положение в уезде занимало дворянство. Ко времени Екатерины II оно освободилось от обязательной военной службы. Царица Жалованной грамотой укрепила сословные права и привилегии дворян, предоставив им широкое участие в местном управлении. Они стали участвовать в коллегиальных учреждениях (приказах общественного призрения, сословных судах). Дворяне выбирали из своей среды земского исправника и заседателей, составлявших земский суд8.
Первоначально дворянство, освободившись от обязательной службы восторженно отнеслось к дарованным правам, но потом охладело к ним. Уже при Екатерине II ощущается равнодушие поместного дворянства к своим правам, как сословным, так и в местном управлении.
Многие дворяне не являются на свои собрания, нередко затрудняются выборы предводителей. Дворянские и другие местные должности занимаются людьми мелкими и недостойными, более крупные и влиятельные лица от этого уклоняются. Спад интереса дворян к выборной службе, к участию в местном управлении продолжается и дальше. Павел I, пытаясь затормозить эту тенденцию, отменил Жалованную грамоту и систему выборов «для облегчения дворян» заменил назначением.
Центральной фигурой в местном управлении оставался помещик, державший в своих руках экономическую, административно-судебную и полицейскую власть над своими крестьянами.
Не случайно Павел I откровенно заявлял: «У меня столько полицмейстеров, сколько помещиков в государстве»9.
Александр I вновь восстановил Жалованную грамоту, стремясь представить выборную службу как особую, почетную. Однако престиж ее продолжал падать. Николай I в новом положении «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным», вышедшем в 1831 г., безуспешно домогается поднять роль выборных должностей10.
В том же году министр внутренних дел докладывает ему, что более состоятельные дворяне уклоняются от выборной должности, «которая ничего не обещает, кроме труда и ответственности, они считают ее унизительной».
Престиж выборных должностей не поднялся даже после того, как Николай I предоставил выборной дворянской службе права государственной. Министр внутренних дел граф Перовский в донесении царю писал, что «чиновники, служащие по выборам, нередко менее способны и надежны, чем определяемые от правительства, звание земских исправников и заседателей слишком унижено в общественном мнении»11.
Совпадает с этим и мнение иностранца барона Гакстгаузена, находившегося тогда в России и вынесшего свои впечатления о провинциальной жизни и местном управлении.
«Крупное дворянство, — пишет барон, — не жило в своих имениях, наезжая туда лишь по временам, никакой живой связи с местным обществом, его жизнью и интересами оно поэтому не имело; оно живет по городам, несет придворную или государственную службу; большая часть его не имеет вовсе того, что называется в Европе экономией, деревенской оседлостью; большая часть их, правда, имеет деревенские усадьбы, но живет в них недели, много месяцы. Такой дворянин смотрит на свое имение не как на отеческий дом; он не питает по отношению к нему того, что можно назвать «любовью к Родине». Поэтому нет ничего удивительного, что губернское сословное управление в России носит такой печальный характер; нет ничего удивительного, что в нем принимает такое ничтожное участие образованное, экономически состоятельное дворянство, что
