Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Тишанин внес проект бюджета. Депутаты, игнорируя возражения Администрации, его переработали. Губернатор наотрез отказался подписывать парламентскую версию бюджета и 31 декабря 2007 г. своим постановлением утвердил собственную версию. ФКЗ давал ему право утверждать бюджет только в случае непринятия бюджетного закона. А закон был принят. Парламент и областной прокурор обратились в суд. Разбираться с этим пришлось уже Есиповскому…
Дотации из ФФФПСРФ для новой области на 2008 и 2009 гг. рассчитывались и рассчитываются по ликвидируемым (ликвидированным) старой области и УОБАО раздельно и зачисляются в бюджет новой области. Объем средств, предоставляемых из федерального бюджета в 2008 – 2009 гг. в качестве дотаций на оказание финансовой помощи бюджету новой области, сохраняется в размере не ниже уровня финансовой помощи бюджетам старой области и УОБАО в 2007 г., с учетом уровня инфляции в 2007 – 2008 гг.
Последний (на сегодняшний день) объединительный проект был реализован 11 марта 2007 г. В этот день состоялись референдумы в Читинской области и АБАО о слиянии в Забайкальский край. Им тоже предшествовал специальный президентский Указ. Явка в области составила 80,4 процента, «за» подано 90,3 процента голосов, а в округе явка составила 89,9 процента и «за» подано 94 процента.
Забайкальский край начал свою официальную историю 1 марта 2008 г. – как установлено в ФКЗ, принятом 5 июля 2007 г. Он вступил в силу 26 июля 2007 г., с этого дня начался переходный период, который продлится до 1 января 2010 г. Выборы в парламент нового края предписано провести 12 октября 2008 г. После завершения формирования краевого парламента (в него изберут 50 депутатов, из них 20 по одномандатным округам на территории старой области, пять по многомандатному округу на бывшей территории АБАО, 25 по общеобластному округу) прекратятся полномочия областного и окружного парламентов, которые до этого будут совместно исполнять обязанности краевого парламента (порядок установлен ФКЗ, его положено конкретизировать специальными соглашениями и совместным регламентом). Краевым главой еще до официального образования края совместным решением областного и окружного парламента был назначен областной глава Равиль Гениатулин. [140]
Бюджеты области и округа на 2008 г. формировались и утверждались раздельно. До 1 марта 2008 г. исполнение бюджетов будет производиться исполнительными органами области и округа раздельно, а потом главой края, но опять же раздельно по области и округу. Проект бюджета края на 2009 г. должны будут составить исполнительные органы края в форме проекта закона края, его рассмотрят областной и окружной парламенты, а примет закон уже краевой парламент (или областной и окружной парламенты совместно, или бюджет утвердит своим постановлением глава края). Исполнение бюджета на 2009 г. обеспечат исполнительные органы края.
Дотации из ФФФПСРФ для Читинской области и АБАО на 2008 г. рассчитывались раздельно для бюджетов области и округа, зачислялись они также раздельно. Что же до дотаций на 2009 и 2010 гг., то они будут рассчитываться раздельно по области и округу и зачисляться в бюджет края. Объем средств, предоставляемых из федерального бюджета в 2008 – 2010 гг. в качестве дотаций на оказание финансовой помощи бюджетам области и округа, а затем края, сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося по области и округу в 2007 г., но с учетом уровня инфляции в 2008 – 2009 гг.
В 2006 г. полуофициально заявлялось, что в декабре 2007 г. пройдут референдумы о слиянии Алтайского края и Алтая, а в марте 2008 г. – Архангельской области и НАО. Полпред Дмитрий Козак также некоторое время пропагандировал и продвигал идею объединения Краснодарского края и Адыгеи. Эти сроки давно прошли. Сейчас уже понятно, что Кремль как минимум взял тайм – аут до 2009 г., ведь эти и иные регионы, по всем формальным признакам годящиеся для слияний, на деле оказались проблемными. Между тем подошел срок федеральных выборов… А как максимум – тема укрупнений закрыта на некую перспективу, поскольку цена, уплаченная за ликвидацию шести мелких округов, оказалась во всех смыслах чересчур высокой.
Совершенно понятно, что залогом продолжения укрупнений будет отказ от референдумов. Если установить, что согласие региона на объединения выражается решением его парламента, то дело пойдет быстрее.
Глава 4. Путинская реформа (2004 – … гг.)
1 сентября 2004 г. в североосетинском городе Беслане произошла беспрецедентная трагедия. Группа террористов ворвалась в школу № 1 во время проведения праздничной линейки и захватила в заложники 1388 человек – практически всех, кто в тот момент находился на территории школы. В ходе событий последующих двух с половиной суток погиб 331 человек, в том числе 318 заложников, значительная часть из которых – дети и подростки. Путин, прибывший в Беслан в ночь с 3 на 4 сентября, объявил эту террористическую вылазку «нападением на нашу страну».
Накануне бесланской трагедии была совершена целая серия терактов, которые унесли жизни нескольких десятков российских граждан. Так что впору было говорить о настоящей террористической войне.
Федеральной властью с 2004 г. был осуществлен комплекс антитеррористических мер, начиная от реорганизации системы взаимодействия силовых структур на Северном Кавказе и ужесточения законодательства и кончая спецоперациями против террористов, в ходе которых уничтожен ряд их лидеров (Аслан Масхадов, Шамиль Басаев и пр.). И что бы ни говорили, но с тех пор ни одного крупного теракта не было [141] . События лета – осени 2004 г. помимо прочего доказали, что федерализм в восприятии российских граждан не предполагает разделения ответственности. Граждане, непосредственно по страдавшие от терактов, жители Северной Осетии да и вообще все российское общество считали ответственными за случившееся в первую очередь федеральную власть и обращали свои жалобы и требования, свое горе и гнев к Кремлю, к Путину. Между тем запущенные с 2000 г. централизаторские реформы и мероприятия, объективно говоря, либо еще не дали всего необходимого эффекта, либо в принципе не могли обеспечить уровень централизации, адекватный той ответственности, которую общественное мнение налагало на Центр. Иными словами, у него не было достаточного властного ресурса, чтобы контролировать все происходящее в стране и отвечать за это, а люди исходили из обратного. Фактически нация предъявила запрос на дальнейшее углубление централизации.
Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены «закрутить гайки», а на рациональном понимали, что ситуацией, при которой страна по сути требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.
В этой обстановке была инициирована замена прямых выборов региональных глав их назначением парламентами по представлению Президента – вторая большая федеративная реформа (об ее окончании можно будет говорить, когда не останется ни одного избранного главы).
Это была личная инициатива Путина.
11 . 1 . До бесланской трагедии Путин неоднократно высказывался против отмены прямых выборов губернаторов и перехода к назначениям. Так, еще 24 июня 2004 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов он заявил: «Губернаторы должны быть избираемыми». И далее: «Нельзя уже лишить граждан страны возможности избирать руководителя региона. Дали – отбирать уже нельзя. Это будет вредно. Ну и по уму – то это правильно» .
Представляется совершенно очевидным, что на самом деле Путин и, по меньшей мере, часть руководителей Администрации Президента давно (или вообще всегда) думали иначе. Но на практике исходили из того, что отмена прямых выборов ни обществом в целом, ни элитами, ни тем более отдельно взятыми регионалами поддержана не будет и к тому же ударит по международной репутации российского государства и действующего режима. Как выяснилось в дальнейшем, подобные опасения были сильно преувеличены.
Планировалось идти по пути усиления ответственности региональных властей перед федеральными. Известно, что весной – летом 2004 г. в Администрации Президента был подготовлен законопроект, предусматривавший упрощение порядка отрешения глав. Его предполагалось внести в Думу осенью. Но не пришлось…
Уже 13 сентября на расширенном заседании Правительства с участием региональных глав Путин провозгласил начало второй большой федеративной реформы : «Убежден, единство страны – это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно. {…} Прежде всего важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и, соответственно, должны работать как целостный соподчиненный единый организм. Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано. Борьба с террором – это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно. Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции {…}».
