Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
В Эвенкии еще в 2004 г., а на Таймыре в 2006-м были созданы единые муниципальные образования в границах округов. Таким образом эти территории сохранили не только единство, но и «субъектность».
Выборы Законодательного Собрания нового края прошли согласно ФКЗ 15 апреля 2007 г. (избрались 52 депутата, из них 22 по одномандатным округам на территории старого края, четверо по двум двухмандатным округам на территориях Таймыра и Эвенкии и 26 по общекраевому округу). Уже 4 июня Хлопонин был назначен главой нового края.
Бюджеты старого края и округов на 2006 г. формировались и утверждались раздельно. Формирование проекта бюджета нового края на 2007 г. ФКЗ было поручено исполнительным органам старого края, а принятие Закона о бюджете – парламентам старого края и округов (они приняли Закон совместно, а подписал его Хлопонин, еще будучи главой старого края).
По ФКЗ все дотации округам из ФФФПСРФ с 2006 г. зачисляются в бюджет края. В 2006 г. дотации рассчитывались раздельно для старого края и округов, в 2007 – 2008 гг. рассчитывались для нового края, но все равно раздельно по старому краю и округам. До 2008 г. объем дотаций бюджету старого края, затем бюджету нового края был гарантированно сохранен в размере не ниже уровня, сложившегося по краю и округам в 2005 г.
23 октября 2005 г. состоялись референдумы об образовании Камчатского края из Камчатской области и КАО. Их подготовили в рекордно короткий срок. Объединительный проект, инициированный Центром, фактически стартовал в марте 2005 г., когда Президент, воспользовавшись новым правом отрешать от должности избранных глав в связи с утратой своего доверия и за ненадлежащее исполнение полномочий (подробнее см. в главе 4), «уволил» главу КАО Владимира Логинова [134] и назначил временно исполняющим губернаторские обязанности известного рыбопромышленника Олега Кожемяко (незадолго до этого стараниями полпредства ставшего заместителем Логинова). Окружная элита особо объединению не сопротивлялась, тем более не сопротивлялась областная. Следует отметить, что если у Кожемяко изначально были некие шансы возглавить новый край, то его камчатский коллега Михаил Машковцев по договоренности с Кремлем должен был после объединения уйти на пенсию. В области явка составила 52,2 процента, «за» было подано 85 процентов голосов. В КАО при явке в 72,1 процента объединение поддержали 89 процентов участников референдума. Референдумам вновь предшествовало издание Указа с перечислением проектов и мероприятий, которые Федерация берется профинансировать.
По ФКЗ о Камчатском крае от 12 июля 2006 г. новый регион был образован 1 июля 2007 г. В этот день прекратились полномочия Кожемяко [135] . Машковцев добровольно досрочно оставил свой пост еще в мае [136] . В июне, как и требовал ФКЗ, парламенты Камчатки и Корякии назначили первого Губернатора края. Им стал Алексей Кузьмицкий [137] , бывший заместитель Машковцева, перед этим поставленный Путиным временно исполняющим обязанности главы области (корякские депутаты проголосовали за его назначение со второй попытки). Сами парламенты области и КАО работали, пока не сформировался парламент края. Выборы в последний прошли одновременно с выборами в Думу 2 декабря 2007 г. (избирались 50 депутатов, из них 13 по одномандатным округам на бывшей территории области, десять по одномандатным и/или многомандатным округам на бывшей территории КАО, 27 по общекраевому округу). Переходный период отсчитывался по-новому: если для Пермского и нового Красноярского краев он начинался со дня образования нового региона, то здесь отсчет начался со дня вступления в силу «объединительного» ФКЗ, то есть с 15 июля 2006 г. После формирования краевого парламента переходный период завершился.
По ФКЗ бюджеты области и округа на 2007 г. формировались и утверждались раздельно. До 1 июля 2007 г. исполнение бюджетов производилось исполнительными органами области и округа раздельно, а теперь производится исполнительными органами края, но опять же раздельно по области и округу. Составление проекта бюджета края на 2008 г. осуществлялось исполнительными органами области, округа и края. Краевой бюджет на 2008 г. утвердили законом, принятым совместно областным и окружным парламентами.
Расчет средств, предоставляемых в 2007 – 2008 гг. из федерального бюджета, производился по области и округу раздельно. Предоставление средств из федерального бюджета в 2007 г. производилось раздельно по области и КАО, а с 2008 г. финансирование округа производится через бюджет края. В 2007 – 2008 гг. объем дотаций бюджетам области, округа, края сохранялся на уровне, сложившемся в 2005 г. по области и округу (с учетом корректировки относительно уровня инфляции в 2006 – 2008 гг.).
Четвертый объединительный проект – слияние Иркутской области с УОБАО в новую Иркутскую область – оказался самым тяжелым. Центр пытался запустить его еще в 2004 г., но тогдашний областной глава Борис Говорин, одолеваемый со всех сторон сильными оппонентами, не сумел довести дело даже до официальной инициативы. К тому же и иркутяне, и усть-ордынцы выдвинули тогда слишком много «хотелок».
Вновь к проекту вернулись после замены Говорина бывшим менеджером «Российских железных дорог» Александром Тишаниным в августе 2005 г. Несмотря на сопротивление бурятских националистов (кстати, впервые титульный народ поглощаемого округа по-настоящему попытались расшевелить националистической контркампанией, есть достоверная информация, что ею управляли из Бурятии, по крайней мере именно оттуда завозилась соответствующая агитпродукция) и довольно недружественные отношения нового областного руководителя с большей частью региональной элиты референдумы удалось организовать. Пришлось стараться и Тишанину и, безусловно, его окружному коллеге Валерию Малееву, в свое время, разумеется, активно сопротивлявшемуся объединению, и руководству территориальных подразделений федеральных органов, и мэрам, и т. д. Активно использовался ресурс корпораций, в том числе «Российских железных дорог» и «Интерроса». Не обошлось и без очередного «стимулирующего» Указа – пообещали дать столько, сколько посчитали нужным.
16 апреля 2006 г. в области при явке в 68,9 процента в поддержку слияния консолидировали 89,8 процента голосов участников референдума, а в округе обеспечили явку в 99,5 процента и 97,8 процента голосов «за».
Первый день новой Иркутской области – 1 января 2008 г. «Иркутский» ФКЗ от 30 декабря 2006 г. вступил в силу 1 января 2007 г., и с этого дня начался переходный период, который завершится после окончания формирования парламента новой области (в него нужно избрать 50 депутатов, из них 21 по одномандатным округам на территории старой области, четыре по многомандатному округу на бывшей территории УОБАО, 25 по общеобластному округу). Это предписано сделать не позднее 1 января 2009 г. (выборы назначены на 12 октября 2008 г.). Полномочия парламента округа прекратились после образования новой области, полномочия парламента старой области прекратятся после формирования парламента новой области. Старообластной парламент почти год исполняет полномочия новообластного парламента. Сходным образом в ФКЗ урегулированы и вопросы функционирования исполнительной власти. Главе старой области предписано исполнять полномочия главы новой области со дня ее образования до окончания переходного периода, а срок полномочий главы округа сокращен как раз до дня образования новой области. Малеев усложнил ситуацию, избравшись еще в 2006 г. депутатом Думы на довыборах в УОБАО [138] . Путину пришлось принимать отставку и искать замену. В итоге он поручил исполнять обязанности главы округа Тишанину Тот до 1 января 2008 г. был «дважды губернатором» (первый прецедент в новейшей истории России). После образования новой области уже сам Тишанин назначил главу округа. Новообластному парламенту нужно будет назначить главу новой области не позднее 1 января 2009 г.
В апреле 2008 г. Тишанин ушел в отставку (под давлением так и не принявшей его региональной элиты и правоохранителей). Вместо него исполнять обязанности главы новой области был поставлен Игорь Есиповский, выходец из системы «Рособоронэкспорта», бывший депутатом Думы. [139]
Бюджеты старой области и УОБАО на 2007 г. формировались и утверждались раздельно. Бюджет новой области на 2008 г. разрабатывался исполнительными органами старой области и округа в форме проекта закона новой области. Принять его ФКЗ поручалось парламентам старой области и округа. Обеспечивать исполнение бюджета должен был глава старой области.
Тишанин внес проект бюджета. Депутаты, игнорируя возражения Администрации, его переработали. Губернатор наотрез отказался подписывать парламентскую версию бюджета и 31 декабря 2007 г. своим постановлением утвердил собственную версию. ФКЗ давал ему право утверждать бюджет только в случае непринятия бюджетного закона. А закон был принят. Парламент и областной прокурор обратились в суд. Разбираться с этим пришлось уже Есиповскому…
