Андрей Малыгин - Крымский узел
Сформировавшееся в результате выборов руководство регионального парламента приступило к разработке основного нормативно-правового акта Автономии. Хотя 4 апреля 1996 года ВР Украины своим законом утвердила Конституцию Крыма, принятую 6 мая 1992 года (за исключением ряда статей), она оставалась фактически не действующим документом. К тому же, многие ее положения, например, те, которыми устанавливалась большая степень независимости правительства Крыма от его Верховного Совета, не удовлетворяло большинство нового состава крымского представительного органа. В достаточно короткий срок был разработан новый текст Конституции Крыма и 21 ноября 1998 года Конституция была принята ВР Крыма. 23 декабря 1998 года она была утверждена ВР Украины и вскоре подписана Президентом Л. Кучмой. Столь быстрое утверждение главного нормативно-правового акта Крыма оказалось возможным как благодаря тому, что большинство ВР Украины, так же, как и ВР Крыма, составляли левые и, прежде всего коммунисты, так и тому, что Киеву был предложен документ, не выпадающий из рамок украинского государственного законодательства. Ст.1 новой Конституции определила статус Автономной Республики Крым: «АРК является неотъемлемой составной частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению».[311] Автономия имеет представительный орган — Верховную Раду, и исполнительный орган — Совет министров, а также свою столицу и символику. Документ в целом устанавливает верховенство украинских законов на территории автономии. В ст.2 говорится, что в случае противоречия положений нормативно-правовых актов ВР АРК и актов Совета министров АРК Конституции Украины, законам Украины действуют положения Конституции Украины, законов Украины,[312] что несколько не соответствует мировой практике автономий, в законодательстве о которых обычно выделяются сферы безусловного верховенства общенациональных законов, верховенства местного права и общего ведения. Согласно новой Конституции полномочия АРК сведены, по существу, к административному регулированию в ряде областей: сельского хозяйства и лесов, мелиорации и карьеров, общественных работ, ремесел и промыслов, благотворительной деятельности, градостроительства и жилищного хозяйства, курортно-рекреационной сферы, туризма, гостиничного дела, ярмарок, музеев, библиотек, театров, других учреждений культуры, историко-культурных заповедников, транспорта общего пользования, автодорог, охоты, рыболовства, санитарной и лечебной служб и некоторым другим вопросам.[313] Что касается бюджета Автономной республики, то, согласно Конституции он формируется путем зачисления «налогов и сборов, собираемых на территории АРК, за исключением местных, с дальнейшей передачей в Государственный бюджет Украины средств для общегосударственных расходов».[314] Размер этих отчислений не установлен, хотя провозглашено, что «финансовая самостоятельность АРК гарантируется закреплением законами Украины за доходной частью бюджета АРК на стабильной основе общегосударственных налогов и сборов…»[315] Все вопросы межбюджетных отношений Украины и Крыма отнесены к сфере украинского законодательства.[316] Ряд формулировок Конституции дает основу для совершенно противоположных толкований, особенно это относится к наиболее спорным моментам во взаимоотношениях Крыма и Украины. Согласно ст.7 «Территория АРК определяется границами, существовавшими на 20 января 1991 года — день проведения референдума и на день вступления в силу Закона Украины о восстановлении автономной республики». Определено также, что «При Верховной Раде АРК может быть создано и функционировать Представительство г. Севастополя»,[317] но остается непонятным, является или нет Севастополь частью Крыма. Если учитывать общий принцип верховенства украинского законодательства, то на этот вопрос следует ответить однозначно отрицательно. Авторы Конституции обошли острый вопрос об официальном языке на территории автономии. Провозглашено, что «наряду с государственным (украинским — А.М.) обеспечивается функционирование и развитие, использование и защита русского, крымскотатарского, а также языков других национальностей. 2. В Автономной республике Крым русский язык как язык большинства населения и приемлемый для межнационального общения используется во всех сферах общественной жизни».[318] Установлено также, что документы, удостоверяющие личность граждан, в АРК выполняются на украинском и русском языках, а по ходатайству — и на крымскотатарском языке. Наряду с украинским русский язык допущен в качестве языка судопроизводства, нотариального производства, производства по делам об административных правонарушениях, юридической помощи, как язык работы почты, телеграфа, предприятий, учреждений и т. д.[319]
Фактически «языковые» статьи Конституции являются детализацией норм ныне действующего Закона Украины о языках, а не отражением крымской региональной специфики, где свыше 90 % населения не используют никакой другой язык, кроме русского.
Большая часть новой Конституции посвящена системе внутреннего управления в автономии. Документ детально разграничивает сферы ведения Верховной Рады и Совета министров Крыма, устанавливая верховенство представительной ветви власти, регулирует взаимоотношения республиканских властей и местных администраций и т. д.
Новая Конституция встретила отнюдь не однозначную реакцию в обществе. Парламентское большинство поддержало ее, однако реакция крымских политических организаций и населения была не столь единодушной. Пророссийские организации (Русская община Крыма, РПК/РДК и др.) подвергли документ резкой критике. В заявлении Думы Русской общины Крыма говорилось: «фактически, новая крымская Конституция будет предоставлять Крыму и его гражданам прав даже меньше, чем украинская… Крымские депутаты пошли на добровольное ограничение уже имеющихся и признанных Украиной полномочий Крыма в таких областях, как права и свободы человека, социальные вопросы»[320] и т. д. Особенно резкие протесты вызывало положение Конституции о статусе русского языка. В том же обращении указывалось, что Конституция «не защищает права русской этнической и русской языковой общин… она предусматривает планомерное усиление украинизации…».[321] Не менее резкой критике подвергла Конституцию и партия «Союз». «Союзовцы» считали, что новое руководство Крыма пошло на неоправданные уступки Киеву взамен на карт-бланш, данный Л. Грачу на установление режима своей личной власти в регионе.[322] Любопытно, что даже некоторая часть коммунистов явно неодобрительно отнеслась к Новой крымской Конституции. Как и представители других партий, они считали этот документ результатом сговора правящих кругов Крыма и украинских властей.[323] Оппоненты даже инициировали принятие Государственной Думой России специального Заявления «В связи с закреплением в Конституции Автономной Республики Крым украинского языка как единственного государственного языка на территории АРК».[324] С другой стороны в качестве противников новой Конституции выступили Националистические и национал-либеральные организации Украины и проукраинские группы в Крыму, а также национал-радикальное крыло крымскотатарского движения, группирующееся вокруг Меджлиса крымских татар. Фракция Народного Руха Украины попыталась торпедировать (неудачно) утверждение Конституции Крыма на сессии ВР Украины. Меджлис крымских татар был недоволен тем, что документ полностью игнорировал подходы этой организации к проблеме организации крымского общества и сам факт ее существования.
Что касается сторонников нового Основного нормативно-правового акта автономии и, прежде всего, Л. Грача, то, по его мнению, новая Конституция Крыма явилась не только реалистическим документом, отвечающим современному состоянию крымско-украинских взаимоотношений, но и документом, расширяющим полномочия автономии по сравнению с ее нынешним положением. «Отличительной особенностью принятой Конституции АРК, — подчеркивал Л. Грач, — является высокая степень экономической самостоятельности… республики В ней закреплено наше право на землю и природные ресурсы, определен порядок управления имуществом… находящимся на территории автономии, установлены особые принципы формирования бюджета республики по так называемой одноканальной системе».[325] По мнению Грача: «Конституция АРК закрепила такой объем полномочий, который при восстановлении ранее существовавших связей в рамках СНГ был бы достаточным для обеспечения поэтапного социально-экономического и культурного возрождения региона…».[326]
