Эксперт Эксперт - Эксперт № 10 (2013)
Механизм поддержки таков. Федеральный (в основном) и региональный бюджеты выделяют деньги на погектарные субсидии региону, общая величина которых формируется из двух составляющих. Часть средств из федерального бюджета выделяется на поддержание минимальной ставки субсидий только на основе площади посевов. Другая часть, которую называют стимулирующей, рассчитывается с учетом интенсивности сельхозпроизводства и почвенного плодородия в регионе, то есть ее величина варьируется в зависимости от качественных параметров пашни.
В 2013 году на минимальную ставку субсидии будет направлена основная часть федеральных средств (60%), ее величина составит 125 рублей на гектар. Интенсивность растениеводства будет рассчитываться на основе общего урожая сельхозкультур в регионе, которые приводятся к зерновым единицам (коэффициенты пересчета ведомство опубликовало в феврале этого года, см. график 2). Ну а методика бонитировки сельхозугодий действует уже давно. В этом году на оба механизма Минсельхоз получит из федерального бюджета 15,2 млрд рублей, к 2020 году сумма увеличится до 37,6 млрд рублей.
«Часть денег для формирования погектарных субсидий должны выделить региональные бюджеты, — рассказывает руководитель группы субсидирования и страхования группы “Разгуляй” Марат Ханбиков . — Но как они будут определять ставки поддержки и с чем будут ее увязывать, не ясно. В регионах со слабым наполнением бюджета мы ожидаем минимальной прибавки от региона, а там, где с этим хорошо, прибавка может быть весьма существенной. Пока нет нормативной документации по субъектам, и денег мы не получали, принципы их распределения тоже не ясны, ожидаем, что ситуация прояснится в марте».
Вместе с новым инструментом с нового года канули в Лету старые. Прежде государство дотировало (тоже в привязке к площади пашни или объемам производства) закупку горюче-смазочных материалов, удобрений и семян. Это основные статьи операционных издержек растениеводов, размер субсидий составлял от нескольких сотен до тысяч рублей на гектар и играл для растениеводов немалую роль. Кроме того, государство компенсировало им основную часть процентной ставки по банковским кредитам, получаемым на пополнение «оборотки», чем аграрии активно пользовались. Помимо растениеводства уже сделана первая попытка применить новый инструмент и в животноводстве. С нового года «несвязанные субсидии» будут выделяться в расчете на килограмм полученного молока — 1,2 рубля для высшего сорта и 40 копеек для первого.
Главный вопрос, который волнует крестьян: уровень господдержки станет больше или меньше? Вопрос, который важен для остальных: насколько эффективным окажется новый инструмент в принципе, особенно в сравнении со старыми?
Придется затянуть пояса
Экспертное сообщество считает, что новый инструмент концептуально лучше старого. «В начале 2000-х вместо прежней практики раздачи аграриям кредитов, которые де-факто не возвращались, был внедрен механизм субсидирования части процентной ставки по займам, — рассказывает бывший аграрий, а ныне председатель научно-экспертного совета комитета по аграрным вопросам Госдумы Александр Фомин . — С точки зрения эффективности и коррупционной емкости это был серьезный шаг вперед. Со временем этот инструмент стал доминировать, в отдельные периоды через него распределялась основная часть аграрных субсидий! При этом реальная, с учетом инфляции и господдержки, стоимость заимствований для аграриев оказалась едва ли не отрицательной (в 2010 году средняя ставка после вычета субсидий составила 4,3% при инфляции 8,8%. — “ Эксперт” ). В таких условиях какой смысл вкладывать в бизнес собственные деньги? К настоящему времени кредитная масса в отрасли уже превысила годовой объем производства». По словам г-на Фомина, отраслевые эксперты и чиновники уже давно поняли, что применение кредитного субсидирования должно быть ограничено и заменено другими инструментами.
Дополнительным мотивом для внедрения погектарного субсидирования стало лучшее соответствие этого инструмента международной практике поддержки сельского хозяйства. «Вообще-то и старые инструменты, и новый относятся к так называемой желтой корзине мер поддержки, применение которых жестко ограничивается (по суммам) ВТО, — рассказывает руководитель отдела устойчивого развития сельских территорий ВИАПИ им. А. А. Никонова Рената Янбых . — Но оказание погектарной поддержки, в отличие, например, от субсидирования отдельных видов ресурсов и цен, относится к менее искажающим рынок мерам, в соответствии с методикой ОЭСР. Эта организация объединяет развитые страны и является местом регулярных дискуссий о мерах защиты сельского хозяйства, в которых как постоянный член участвует и Россия».
«Новый инструмент гораздо понятнее и привычнее для иностранцев, — продолжает г-н Фомин. — Погектарное субсидирование широко используют в Европе, правда, там величина таких субсидий измеряется не сотнями рублей, а сотнями евро. Это обстоятельство наши аграрные чиновники смогут использовать как очевидный аргумент на переговорах с иностранцами». Вместе с тем аграрный эксперт считает новый инструмент недоработанным; еще больше его беспокоит вероятное существенное сокращение объемов господдержки растениеводства.
Средний размер субсидии из федеральных денег составит 207 рублей на гектар. В Минсельхозе рассчитывают, что регионы выделят на погектарное субсидирование еще около 10 млрд рублей, хотя конкретные суммы будут сильно варьировать от региона к региону. В итоге средняя величина погектарной субсидии должна достигнуть 300 рублей. Но, по словам министра Федорова, это приблизительно вдвое меньше прежних объемов субсидирования. В министерстве нам сообщили, что объем базового финансирования из федерального бюджета они считают крайне недостаточным, и внесли предложение о его увеличении на 10 млрд рублей уже в нынешнем году. Таким образом, с учетом региональных денег бюджет погектарного субсидирования может достигнуть 36,5 млрд рублей. Но даже в этом случае аграрии окажутся в проигрыше, особенно те, кто ведет интенсивное производство (овощные, бахчевые, свекла, картофель, тепличные хозяйства, орошаемое земледелие) или находится в «слабых» регионах.
«Часть регионов хочет увязать предоставление субсидий со страхованием, — рассказывает Марат Ханбиков. — Для нашей основной культуры, сахарной свеклы, оно обойдется в 350–3000 рублей на гектар, а общие операционные издержки по ее выращиванию составляют порядка 30–40 тысяч рублей на гектар (прошлый год). Имеет ли смысл вообще получать столь небольшую субсидию? Раньше господдержка посевов сахарной свеклы у нас составляла около 2569 рублей на гектар (991 рубль на удобрения, 810 рублей на элитные семена, 768 рублей на пестициды). Помимо этого очень существенное значение для нас еще имела скидка на горюче-смазочные материалы, которую при содействии государства мы получали от производителей. В сезоне 2012 года она составляла минус 30 процентов к рыночной цене ноября предыдущего года». «С нынешнего года прекращается практика предоставления скидок на дизтопливо и минеральные удобрения, а это крупные суммы», — замечает Александр Фомин. В стоимостном выражении объем средств, которые перераспределялись от производителей к аграриям, таким образом, превышал, по нашим оценкам, 10 млрд рублей в год. Однако подобные скидки не соответствуют нормам ВТО, к тому же они демотивировали производителей к развитию внутреннего рынка и дистрибуции.
Как лучше не получилось
С нашей точки зрения, механизм погектарного субсидирования имеет не меньше технических проблем в сравнении со старыми инструментами. Как бы замечательно он ни выглядел в глазах наших иностранных партнеров, социальный и экономический эффект от его применения грозит оказаться едва ли не отрицательным.
Детальный анализ механизма порождает много вопросов. Например, почему из получателей субсидий исключены собственники многолетних насаждений (сады, кустарники) и пастбищ, которые также являются производственными сельхозугодьями? Есть и такой нюанс: сельхозпродукцию получают не с посевных, а с уборочных площадей. Первые во вторые могут не трансформироваться, если, например, урожай погибнет. На практике бывает, что погибает он фиктивно, то есть угодья не засеивались вообще. Таким образом, новая схема оставляет значительные возможности для приписок и фальсификаций. Дело в том, что региональные и местные власти исторически тесно связаны с аграриями и к тому же де-факто распоряжаются нераспределенным фондом земель, невостребованными долями пайщиков бывших колхозов и совхозов. Например, такие земли они смогут оформлять на подставных лиц как обрабатываемую пашню и спокойно получать субсидию, не собирая ни грамма урожая! Скорее всего, уже в нынешнем году статистика зафиксирует удивительный рост посевных площадей в нашей стране, который не будет коррелировать с ростом площадей уборочных и с урожаем.
