Эксперт Эксперт - Эксперт № 12 (2014)
стабильные — градообразующее предприятие относительно успешно развивается и сохраняет перспективы развития в средне- или долгосрочном периоде (по оценкам Института экономики города, к такому типу относится 71% моногородов); в рамках этого типа могут быть выделены подтипы в зависимости от перспектив диверсификации экономики таких муниципальных образований;
проблемные — градообразующее предприятие функционирует, но испытывает серьезные трудности (22% моногородов);
кризисные — градообразующее предприятие уже закрыто или есть угроза его закрытия в ближайшее время, альтернативных возможностей социально-экономического развития нет и не предвидится (7% моногородов).
Существующие механизмы государственной поддержки направлены в основном на стабилизацию и развитие моногородов. Между тем в ряде случаев «управляемое сжатие» кризисных и некоторых проблемных моногородов могло бы оказаться не только экономически целесообразным, но и социально эффективным, поскольку позволило бы обеспечить более высокое качество городской среды и жизни населения моногорода — и тех жителей, которые остаются на его территории, и переселяемых. Замалчивание этой неоднозначной ситуации непродуктивно, и механизмы «управляемого сжатия» как минимум должны обсуждаться.
В целом фокусирование государственной поддержки на кризисных и проблемных моногородах могло бы существенно повысить ее эффективность.
Однако на выбор форм и методов политики по отношению к моногородам и на состав основных субъектов реализации этой политики (федеральный центр, субъекты федерации, органы местного самоуправления, бизнес) влияют и дополнительные факторы.
1. Численность населения моногорода.
В общем случае, чем меньше населенный пункт, тем выше социальные риски в результате кризиса градообразующей отрасли. В то же время меры по решению проблем малых монопрофильных городов и поселков в силу относительно небольших издержек, как правило, могут быть обеспечены за счет соответствующего субъекта Российской Федерации, без привлечения средств федерального бюджета. Однако в случае принятия решения о «закрытии» или существенном «сжатии» населенного пункта участие Российской Федерации может оказаться целесообразным в силу как высокой стоимости таких мероприятий, так и отсутствия опыта реализации подобных проектов.
В соответствии с традиционными градациями 10 моногородов (3% от общего числа) относятся к крупным, то есть имеют численность населения свыше 250 тыс. человек; 21 моногород (6%) относится к большим (100–250 тыс.); 50 моногородов (15%) — к средним (50–100 тыс.) и 261 (76%) — к малым (менее 50 тыс. человек). Из группы малых моногородов целесообразно выделить группу сверхмалых, в которых проживают менее 5 тыс. человек, — таких 48, или 14% от общего числа (среди них большинство монопрофильных поселений, не имеющих городского статуса, но есть и один город — Курильск).
2. Близость альтернативных рынков труда.
При прочих равных условиях моногород испытывает тем большие проблемы, чем сильнее он удален от других городов, обладающих не менее обширным рынком труда. Тяжелее всего изолированным моногородам, которых особенно много в северных и восточных регионах страны: их населению в прямом смысле некуда деваться после закрытия градообразующего предприятия (ГРОП). А моногорода, расположенные в составе крупных городских агломераций, существенно менее подвержены социальным рискам, так как у их жителей есть возможность выбрать альтернативные места работы, не предполагающие смену места жительства, в соседних городах.
По нашим оценкам, удаленные от альтернативных рынков труда моногорода, то есть расположенные более чем в часовой транспортной доступности от населенных пунктов с большей численностью населения (при этом ближайший населенный пункт сам не должен являться моногородом), составляют более 60% от общего числа моногородов. Около 12% моногородов обладают ограниченным альтернативным рынком труда, то есть находятся менее чем в часовой транспортной доступности от населенных пунктов с большей численностью населения (но не более 100 тыс. человек). Наконец, больше четверти всех моногородов расположено менее чем в часовой транспортной доступности от населенных пунктов с численностью населения свыше 100 тыс. человек и обладает достаточным альтернативным рынком труда.
3. Форма собственности градообразующего предприятия.
Государство имеет дополнительные рычаги воздействия на ситуацию в моногороде, если само является собственником ГРОП. В этом случае и ответственность государства перед жителями города существенно выше. В тех же моногородах, где градообразующие предприятия находятся в частной собственности, механизмы решения проблем должны предусматривать более активное использование государственно-частного партнерства. Сегодня примерно 75% моногородов имеют ГРОП, находящиеся в частной собственности, и 25% — в государственной собственности.
4. Наличие историко-культурного потенциала.
Многие моногорода были основаны «в чистом поле» (на месторождениях полезных ископаемых, на прокладываемых транспортных артериях и т. д.) либо на месте небольших сельских поселений и потому лишены богатой истории. Однако есть и моногорода с давней историей, обладающие исторической и культурной ценностью. Перспектива деградации таких моногородов особенно неприемлема, так как к социальным последствиям в их случае примешиваются культурные потери. Зато они, как правило, обладают потенциалом для развития на новой базе туристических, рекреационных или культурных центров локального значения.
Если принять за базовый критерий наличия у моногорода значительного историко-культурного потенциала его вхождение в перечень исторических городов России, утвержденный в 2002 году, то доля моногородов, обладающих таким потенциалом, составит 12% от общего числа. С учетом моногородов, не вошедших в упомянутый перечень, но имеющих на то основания (Александровск-Сахалинский, Соль-Илецк, Поречье-Рыбное и др.), можно экспертно оценить такую долю в 15%.
Сочетание приведенных факторов позволяет сформировать матрицу (см. таблицу 1), ячейки которой формируют типы моногородов. В таблицу включены все моногорода, входящие на сегодня в официальный список таких населенных пунктов, за исключением семи моногородов, являющихся закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО) в структуре «Росатома» (Железногорск, Зеленогорск, Озерск, Саров, Северск, Снежинск и Трехгорный). На наш взгляд, проблемы этой специфической категории городов целесообразно решать отдельно, в рамках специальных государственных программ, ориентированных именно на развитие ЗАТО.
Как видно из таблицы, среди проблемных и кризисных моногородов отсутствуют крупные, только три относятся к большим (Прокопьевск, Киселевск и Ленинск-Кузнецкий), а кризисные представлены исключительно малыми и сверхмалыми.
Таблица:
Типология моногородов России
Наши рекомендации
Содействие привлечению инвестиций в монопрофильные города останется основным приоритетом государственной поддержки. Одновременно должны быть предусмотрены меры по развитию инвестиционного потенциала агломераций, в которые входят моногорода, в том числе через развитие транспортной инфраструктуры для повышения связности населенных пунктов. Инвестиции необходимо привлекать и для создания дополнительных рабочих мест для переселенцев из сжимающихся городов в новых местах их расселения.
Наибольшего внимания заслуживает тип моногородов с наихудшими условиями — в основном это территориально изолированные кризисные моногорода, не обладающие очевидным потенциалом для развития в новом качестве. Такие моногорода (сегодня их не более 20) можно без преувеличения назвать умирающими. По отношению к ним арсенал мер государственной поддержки ограничен и фокусируется на реализации программ переселения и управляемого сжатия городской инфраструктуры.
По отношению к стабильным моногородам, не имеющим при этом перспектив диверсификации экономической базы, акцент в государственной политике должен быть сделан на системный мониторинг в целях оценки рисков ухудшения социально-экономического состояния моногорода в средне- и долгосрочной перспективе. При этом модернизация ГРОП в таких городах может привести к появлению избыточного населения, не имеющего перспектив трудоустройства на территории моногорода. В этом случае может быть оказана государственная поддержка программам переселения из моногородов. В свою очередь, в стабильных моногородах, имеющих перспективы диверсификации экономической базы, следует поддерживать проекты, направленные на повышение такой диверсификации. При этом роль федерального центра в решении этой задачи может быть относительно невелика в сравнении с моногородами, относящимися к проблемным.
