Александр Соколов - Кремлевские «инсайдеры». Кто управляет экономикой России
Нельзя сказать, что законодательство по ГК не дорабатывается. Так, 5 января 2011 года был подписан закон о совершенствовании правового режима деятельности ГК. Их обязали утверждать стратегии деятельности, на работников ГК стали распространяться ограничения, установленные для госслужащих, определен порядок совершения крупных сделок, унифицирован порядок размещения временно свободных средств и т. д. Одновременно было разрешено включение в состав наблюдательных советов членов, не являющихся госслужащими, что, скорее, ослабило контроль.
Периодически проводятся проверки государственных и других корпораций Счетной палатой, Генеральной прокуратурой и другими структурами. Положительным фактом является то, что выявляются проблемы их функционирования, а за нарушения наказываются коррупционеры. Однако, по мнению автора, требуется значительное усиление механизмов ответственности и государственного воздействия и контроля за этими структурами.
В мае 2012 г. вышло неофициальное поручение В.В. Путина, согласно которому госкорпорации обязаны ежемесячно представлять в ФНС и Росфинмониторинг информацию о своих сделках, после чего проходит их проверка на предмет аффилированности с руководством и др. нарушения [Казьмин, 2013]. По сути это признание серьезных проблем с контролем над госкорпорациями, раз приходится использовать неформальные механизмы. Полноценный контроль возможен только в случае согласования решений и доступа к информации наибольшего числа заинтересованных сторон — в первую очередь общества, которое платит налоги в бюджет, за счет которого содержатся менеджеры госкорпораций, профсоюзов, парламента, государственных органов. Контроль необходимо усилить в рамках восстановления планово-рыночной системы и с помощью создания аналога комитета народного контроля, о чем будет сказано в заключении работы.
Итак, наблюдается низкий уровень контроля за деятельностью ГК и расходованием ими бюджетных средств. Это закладывает благоприятные основания для рентоориентированного поведения.
Схема управления госкорпорацией
Как уже отмечалось, правовые, организационные и иные особенности ГК устанавливаются отдельными законами. Поэтому, хотя у них несколько по-разному формируются управляющие органы, в целом именно Президент и Правительство имеют решающее влияние. По мнению экспертов СФ, это ставит экономическое поведение ГК в зависимость от политической конъюнктуры [Доклад «Государственные корпорации…», 2008, с. 11].
Высшим органом управления корпорации является наблюдательный совет (НС), состоящий из 14 членов и гендиректора. Формально именно этот орган наделен полномочиями по утверждению ключевых решений ГК и контролю за их исполнением, в частности НС утверждает финансовый план и отчетность, принимает решения о привлечении средств, отчуждении имущества, создании филиалов и целевых фондов, определяет размер окладов и бонусов руководства и т. д. Члены наблюдательного совета ГК назначаются Правительством по представлению Президента, Госдумы, Совета Федерации и себя. Первая проблема связана с тем, что данная структура комплектуется, как правило, широким спектром чиновников и бизнесменов, занятых в других областях и имеющих мало отношения к сфере деятельности ГК. Уже по профессиональным и техническим причинам (занятость на основном месте работе) члены НС неспособны эффективно контролировать деятельность ГК. Во-вторых, вряд ли у них есть в этом заинтересованность. В результатах проверки госкорпораций Генпрокуратурой РФ отмечается ненадлежащее и формальное отношение членов НС к участию в их работе. Так, больше половины членов наблюдательного совета ГК «Роснанотех» не принимали участие в 2/3 заседаний совета в 2007–2009 гг. [Генеральная прокуратура… 2009]. Отчеты о деятельности ГК слушались без предварительной проверки достоверности информации и оценки обоснованности расходов. Более 2/3 заседаний ГК проходили заочно, а отчеты о деятельности утверждались путем заочного голосования даже без присутствия членов НС [там же]. Иными словами, НС — это лишь формальный орган, задача которого — утвердить решения правления и гендиректора. Впрочем, в результате преобразования в ОАО упраздняется даже такая фиктивная структура контроля.
Таким образом, принятие решений в госкорпорациях и контроль за финансовыми потоками сосредоточены в руках правления, генерального директора и его заместителей.
На фоне низкого контроля за деятельностью госкорпораций мы наблюдаем широкие полномочия и возможности для злоупотреблений, которые предоставлены доминирующим в них группам. В первую очередь они связаны с необоснованным завышением окладов, бонусов, непрофильных расходов. Также стоит выделить: 1) возможность передачи денежных средств и другого имущества госкорпораций дочерним, зависимым и другим юридическим лицам (в т. ч. иностранным) в качестве учредителя. Так как соучредителями этих компаний могут быть частные предприятия (зарубежные, офшорные и т. д.), активы могут быть фактически выведены и приватизированы [Доклад «Государственные корпорации…», 2008]; 2) размещение в финансовых институтах временно свободных средств; 3) открытие банковских счетов в России и за рубежом; 4) инвестиции в иностранные организации; 5) создание новых некоммерческих организаций; 6) создание филиалов и представительств, в том числе за рубежом. Существуют и специфические возможности и риски злоупотреблений в рамках каждой отдельной госкорпорации. Деятельность «Роснано» связана с реализацией венчурных проектов, в которых высоки риски вывода средств под ширмой уникальности. «Олимпстрой» координирует проекты в строительстве, которое отличается повышенными коррупционными рисками [Хаймович, 2012, с. 367].
«Ростехнологии» являются посредниками в такой скрытной сфере, как экспорт и импорт вооружения. «Агентство по страхованию вкладов» занимается сбором взносов в фонд обязательного страхования и санацией банков, активы которых весьма соблазнительны для присвоения.
Как отмечают эксперты СФ, набор полномочий и экономических стимулов деятельности менеджмента в госкорпорациях способствует злоупотреблениям в большей степени, чем в любых других организациях [Доклад «Государственные корпорации…», 2008, с. 25]. У ГК находят немало общего с феодальными системами откупов и кормления [там же, с. 18].
Преимущества госкорпораций
Как уже отмечалось, создание госкорпораций было инициировано высшим руководством и преподносилось как «рецепт преодоления застоя». Так, С. Чемезов в своем интервью в 2007 году отметил: «уже найден рецепт преодоления застоя — это создание в наиболее важных секторах экономики государственных корпораций» [Госкорпорация экономического… 2007]. Впрочем, были более сдержанные оценки потенциала госкорпораций [там же; Еганян, 2007: Симачев и др., 2009; Паппэ и др., 2009; Савицкий и др., 2011; Путин, 2012]. В целом широких дискуссий по поводу целесообразности создания ГК не проводилось, как правило, все оценки высказывались постфактум. Не было единства мнений по этому вопросу и у государственных чиновников. Не наблюдалось единства и в научных кругах. Рассмотрим аргументы сторонников создания госкорпораций в обоснование преимуществ подобных структур, с учетом степени конъюнктурной и лоббистской заинтересованности.
1. Приводится опыт западных стран, в частности успешный опыт кейнсианской политики. Однако, во-первых, образование этих структур на Западе носило не спонтанный и келейный характер, как в России. В-вторых, эти структуры находятся под гораздо более жестким контролем. В-третьих, кейнсианство на Западе было ответом на успехи роста советской плановой экономики. Встает вопрос: а не разумнее ли сразу обратиться к богатому отечественному опыту планирования экономики?
2. Госкорпорации способны осуществлять важные для общества функции на бесприбыльной основе и в большей мере способны сдерживать рыночную стихию и погоню за сверхприбылями [Госкорпорация экономического… 2007]. Б. Кагарлицкий настаивает, что развитие сектора госкорпораций — неизбежная стратегия для страны, которая пытается совершить рывок в модернизацию [Зыкова, 2011]. Создание ГК позволит ввести контроль над важными отраслями экономики, создаст инструменты модернизации, оптимизирует государственную собственность, ускорит реализацию государственных решений, устранит негибкость организаций бюджетного сектора и т. д. [Степанов, 2010, с. 8; Фадеев и др., 2010, с. 153]. Поддерживая тезисы о необходимости активной роли государства в организации развития, автор тем не менее сомневается, что с этим способны справиться госкорпорации в том виде и в рамках той бесплановой и рентоориентированной системы управления, которая сложилась.
3. Госкорпорации — единственная форма, которая привязана к национальным интересам [Зыкова, 2011; Савицкий и др., 2011; Путин, 2012]. Другие инструменты и организационно-правовые формы, существующие в России, вряд ли способны справиться с имеющимися проблемами. Механизмы косвенного регулирования экономики являются слабыми и недостаточными. ФГУПы часто критикуются за излишний бюрократизм. Акционерное общество ориентировано в первую очередь на прибыль, нежели решение важных задач. По замыслу, ГК должна вобрать в себя лучшие качества от каждой из имеющихся ОПФ. Однако возможен прямо противоположный сценарий, когда будут переняты как раз самые негативные черты (бюрократизм и коррупция, с одной стороны, и доминирование частного интереса наживы — с другой).
